吉大《公共管理學》第六章公共管理的環境課堂筆記
本章目標：
通過學習本章內容，要求掌握公共管理環境相關知識，生態環境，社會環境對公共管理的影響等。
第一節良好的公共環境：公共管理能力提公升的外部條件
1、公共管理環境含義及型別
公共管理環境即公共管理組織進行有效管理的環境，它是指圍繞公共管理行為和活動這一全體的外部狀況和形勢，直接或間接地作用或影響公共管理系統整體運作的客觀因素的總和。公共管理環境包含著眾多的具體環境因素，可以從不同的角度、採用不同的標準對其進行劃分。一般的分類方法包括：
（1）根據環境內容的不同可以分為公共管理自然環境和社會環境。其中自然環境是指與公共管理發生密切聯絡和互動作用的自然條件，如自然資源、氣候、各種生物等；而社會環境是指人與人的活動形成的並對公共管理產生直接或間接影響與作用的各種社會因素的總和。
（2）根據地域和範圍的不同可以分為國內環境和國際環境。其中國內環境是指直接或間接影響和作用於公共管理的本國內部的社會經濟、政治、文化、人口、民族和自然條件等各種客觀因素的總和。國際環境是指直接或間接作用和影響公共管理的乙個國家同世界其他國家和地區之間的政治、軍事、經濟、文化、自然地理等方面的關係，其他國與國之間的相互關係以及與國際組織的關係等外部條件。
（3）根據產生作用效果的不同可以分為有利的公共管理環境和不利的公共管理環境。有利的公共管理環境也稱良性的公共管理環境，是指對某項公共管理活動直接或間接產生有利的積極影響和作用的客觀因素，可以是國內的社會人文因素或自然因素，也可以是國際的社會人文因素或自然因素。不利的公共管理環境，也稱惡性的公共管理環境，是指對某項公共管理活動直接或間接產生不利的影響和作用的客觀因素，可以是國內或國際的，也可以是自然因素或社會人文因素。
（4）根據與公共管理組織距離的不同可以分為大環境、中環境和小環境。其中大環境是指直接或間接影響和作用於公共管理環境的全國性的社會環境和自然環境，包括國內的與國際的，即一般我們所講的「國情」、「區情」。中環境即公共管理系統各方面的情況，也是影響公共管理的重要的環境因素。
小環境是指乙個具體的公共管理組織內部的人際關係、制度建設等因素。
（5）根據功能標準的不同可以分為公共管理內部環境與公共管理外部環境。，一般**於公共管理組織系統內部，主要包括組織文化、組織氛圍、組織氣候等。公共管理外部環境是指從外部作用於公共管理組織系統及其活動的環境因素，包括社會經濟、政治、法律、文化、觀念、科技等。
公共管理內部環境與外部環境是緊密相連的，內部環境實際上是外部環境通過公共管理組織系統內部主要素（包括職能劃分、組織設計、人員配置等）在公共管理系統中的體現。
2、公共管理環境的基本特徵
（1）廣泛性。公共管理環境是公共管理系統賴以存在和發展的外部各種要素的總和。因此，凡是作用於公共管理組織系統的外部條件和要素，都屬於公共管理環境的範疇。
（2）複雜性。公共管理環境是廣義生態環境的乙個重要部分，是乙個複雜開放的系統。它對公共管理的影響和作用不僅是廣泛的，更重要的是在此基礎上體現出來的複雜性。
各種要素本身，以及這些要素之間構成縱橫交織的關係，可見公共管理環境是極其複雜的。
（3）差異性。構成公共管理環境的各種條件和要素，對於公共管理主體來說沒有乙個是完全相同的。例如，各個地區的自然環境千差萬別，有的是山區，有的是平原，有的是丘陵，有的降雨量多，空氣濕潤，有的氣候乾旱，常年無雨。
同時，各個地區的經濟狀況、物質條件、風土人情以及文化傳統也不盡相同。國與國之間、民族與民族之間、沿海與內陸地區之間、東部地區與西部地區之間、城市與鄉村地區之間的公共管理環境都存在著各種不同的差異。各種不同的公共管理體制、管理模式的形成與發展，以及公共管理手段與工具的選擇，正是這種差異性的具體體現。
（4）變化性。世界上沒有一成不變的東西，任何事物都是處於不斷變化之中，公共管理環境更是如此。今天的公共組織面臨的環境與昨天不同，而明天公共組織面臨的環境又必然與今天不同。
公共管理環境的變化，直接或間接地影響著公共管理系統的各個要素的變化與變革。這就對公共管理人員特別是領導者提出了更高的素質要求，審時度勢是公共管理組織面對環境變化導致的不確定性的必要選擇。
（5）互動性。公共管理環境各要素通過一定的方式、途徑作用於公共管理；公共管理組織通過各種公共管理方式、途徑反作用於外部環境因素，從而改造著客觀世界。這就使得公共管理環境與公共管理活動呈現出互動性。
第二節生態環境對公共管理的影響
1、生態環境的基本構成
生態環境一般都是自然而然形成的，但是隨著人類認識自然和改造自然的能力的提公升以及人類活動範圍的不斷擴充套件，人的各種活動也日益對生態環境產生著影響。根據生態環境的不同存在型別和屬性，人類對其的影響與作用也不相同。一般可以將生態環境的構成劃分為以下幾種型別：
（1）不可生的能源，如煤炭、石油、天然氣等。這些資源主要為人類的生產和生活提供能源需求，因此對於當前的人類社會發展不可缺少。同時這類能源資源又是數量有限且不可再生的，由其就為人類社會發展形成了制約作用。
它們對於公共管理的影響也根源於此。在有用的資源存在稀缺的情況下必然產生對於這些稀缺性資源的競爭，包括**手段基礎上的和平競爭以至武力的掠奪。
（2）森林、草地、湖泊等「公共池塘資源」。這些資源天然地具有非排他性和競爭性的特點。由於非排他性導致無法通過各種有效措施來限制人們對於這些資源的利用；而競爭性又表明這些資源存在一定的環境承載能力，在超出其承載界限的時候必然導致對於資源質量、數量的損害。
（3）暴雨、**、颶風、海嘯等自然災害。這些自然災害在很大程度上具有高危害以及高度不確定性，而且有時候難以**，這就為公共管理提出了較高要求，屬於危機管理的重要內容。
（4）河流、空氣等各種流動性資源。這些資源在現在工業發展過程中往往成為一些工廠的排汙空間，同時河流、空氣又具有流動性，從而使得汙染不斷擴散。公共經濟學中的外部性理論指出了排汙企業由於並不直接承擔汙染造成的社會成本，而且由於其生產成本低於理論上的總成本（包括直接生產成本加上社會治理汙染的成本），從而有不斷擴大產量、增加排汙量的驅動。
面對這些負外部性影響，公共管理者需要運用公共權力，通過各種具體措施（如稅收、制定排汙標準、制定汙染權交易規則等）來消除負外部性不利影響。此外，由於汙染的流動性造成涉及地域範圍的廣闊性，一些汙染問題往往涉及不同地區乃至不同國家，這就需要這些地區或國家的公共管理部門發揮協調作用，實現公共問題共同治理。
2、生態環境對公共管理的影響
生態環境的不同，導致生產方式、生活方式、風俗習慣的不同。從一國發展的角度，自然資源特別是能源等生態環境構成了傳統界定綜合國力的重要方面。具體來看生態環境對於公共管理的制約和影響，表現為以下幾個方面。
（1）生態環境的差異為公共管理和經濟建設提供了不同的物質基礎。各國有不同的自然生態資源，國內各地區也有生態環境上的差異，要求公共管理者必須依此不同條件，採取揚長避短的經濟發展戰略，有針對性的制定經濟政策和公共管理原則、目標以及方式方法。例如在我國東部地區，經濟較為發達但是一些基本的能源資源普遍缺乏，無法滿足經濟發展需要。
這時候公共管理者就需要發揮社會資源的調配功能，將稀缺能源從資源豐富地區調入本地區。而西部地區面臨的生態問題主要變現為脆弱的生態環境的破壞問題，這時候公共管理者就必須制定合理的發展戰略與規劃，通過調整產業結構、改變生產生活方式等具體手段在謀求經濟發展的同時注意生態環境的承載力，實現持續發展。
（2）不同的生態環境各有不同的特點和規律，公共管理者要遵循自然規律，科學地開發利用自然生態資源。例如我國人多地少，發展農業必須從改造現有各類農業用地和開發新資源兩方面入手。並嚴格依法保護耕地，嚴禁濫墾亂伐、盲目圍湖造田、毀林開荒等違背自然規律的掠奪式開發，必然形成惡性迴圈的苦果，不可收拾。
例如我國江蘇省太湖地區，在地區經濟發展過程中過於注重從太湖中獲取各種資源而忽視了太湖的環境承載力。因此伴隨著城市化、工業化發展的是太湖水的嚴重富營養化，導致藍藻經常爆發。最終在2023年夏季出現了藍藻提前爆發導致寧波大範圍地區的飲用自來水受到汙染，從而出現了較為嚴重的飲水危機而震驚全國。
這一危機事件的發生及時該地區公共管理者過去在公共管理目標中沒有加入生態平衡等可持續性發展目標的體現，也為其進一步提公升公共管理能力、促進經濟社會長遠發展提出了要求。
（3）發展工業生產、交通運輸和生活能源等要與生態環境的治理保護協調進行，堅決貫徹落實環境保護的基本國策，轉變經濟增長方式。發展經濟不能以犧牲環境為代價，不保護好自然生態環境，如水資源、森林資源、野生動植物資源等持續遭到破壞，必然使工農業生產的基礎條件遭到破壞，使得經濟發展受到極大的限制。反之，則可以提高生態環境資源的再生增值能力和連續利用的能力，促進經濟社會的持續穩定地發展。
（4）生態環境不僅對公共管理者的經濟決策具有重要的制約作用，而且還能夠對公共管理組織、管理方式方法、公共管理體制的改革造成影響。針對不同的生態環境特徵需要建立不同型別的公共管理組織。如在生態環境變動性、複雜性更強的地區建立的公共管理組織，需要具有更高的應對各種突發自然事件及其不確定性的能力，也就是我們所說的使得這些公共管理組織更具「權變性」。
此外，在面對自然災害等突發性危機事件時，需要公共管理的方式方法具有迅速性、協調性與強制性，能夠及時有效地將突發性災難事件造成的損害降低到最低水平。
3、當代中國公共管理生態環境特徵
就當前來看，我國公共管理面對的生態環境十分複雜。這一複雜性就有自然因素的影響，又有人為因素的影響。具體包括以下特徵：
（1）地域幅員遼闊，邊疆廣大。我國的海岸線長達1萬多公里，陸界長2萬多公里，東西相距5200公里，南北相距5500公里，國土面積達1000餘萬平方公里。人口達13億，是世界上人口最多的國家。
在這樣乙個幅員遼闊、人口眾多的國家，要想實現有效的公共管理是十分困難的。特別是我國這樣乙個強調**集權的單一制國家，更為**層級的公共管理者提出了更高的要求。現實來看，充分發揮**的集中領導和權威性以及地方的主動性和積極性時我國公共管理領域改革發展的基本方向之一。
（2）地形複雜，地貌多樣。我國的地勢西高東低，海拔高度相差4000多公尺。山地、高原和丘陵約佔全國的三分之二，盆地和平原佔三分之一。
由於高差懸殊，坡度大，土層薄，植被稀少，在暴雨的侵襲下很容易造成水土流失。尤其是一些西北和西南的地區，生態環境極其惡劣，農業生產難以進行，
二、三產業基礎更是薄弱。甚至有些偏遠地區難以符合人類生存的條件。這些就使得該地區經濟發展極度落後，也是的公共管理無法獲得必要的物質資源。
現實中這些落後地區的公共管理進行所需的各種資源大多都是通過**調配的方式來予以支援和補充的。
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