關鍵詞：公用企業壟斷法律規制實施障礙法律措施
一、我國公用企業壟斷法律規制的實施障礙
中國公用企業壟斷的法律規制已經啟動，然而，實施成效卻不盡如人意，這主要是因為存在如下幾方面的反壟斷法律實施的障礙：
（一）公用企業壟斷法律規制的制度基礎不完善
反壟斷必須有良好的制度基礎，包括法律和政策。首先，市場經濟國家在反壟斷時，都有與時俱進的反壟斷法律制度作為行為依據。如前所述，我國至今尚未出台《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依。
反壟斷依然停留在****和學者的不見得有價值的「價值理念」中，難以制度化。若非有《反不正當競爭法》中兩個未中壟斷要害的條款，中國的公用企業反壟斷法律規制根本無從談起。其次，在對公用企業壟斷性環節實施反壟斷控制，建立管制制度（如市場准入、**確定以及普遍服務等）時，還必須在競爭性環節充分引入競爭。
在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質的反壟斷功能，如網路間的互聯互通。但按照現代管制制度的最基本的獨立性原則，我國的公用企業改革一直沒有對管制制度的建設給予足夠的重視，管制的功能往往與**的巨集觀調控、國企產權管理的功能混雜一體。如獨立性、專業化的管制機構至今沒有落實，管制體系的不健全，可能造成引入競爭後的市場秩序的混亂。
（二）缺乏充分的反壟斷預警系統
在反壟斷的法律規制中，應當有發達的資訊系統提供充分的資訊，幫助立法者和執法者理智決策。這樣的資訊系統是由相關利益群體的意見構成的。決策層及其決策支援系統在制定和執行公用企業競爭政策時，應當積極主動地聽取諸如消費者、企業、其他相關行業甚至專家學者的聲音。
但是，我國的實際情況卻是，**部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不願意廣開言路，決策程式過於封閉，難免出現決策錯誤，或將好事辦成了壞事，或讓少數人得利而大多數人受到損害。
（三）市民社會發育不良，消費者運動發展不充分
市民社會是指一種享有獨立人格和自由平等權利的個人之間的交往關係與整合形態，是與市場經濟和民主生活相聯絡的、獨立於政治國家的民間自治領域。相對於政治國家，市民社會具有人格獨立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會是乙個具有自組織能力的巨大系統，它自身可以從內部建立起必要的秩序，而不必仰仗國家運用強制性力量從外部去建立。
其成員都是獨立的個體，具有獨立人格和自立意識、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此間的行為以契約方式規範出來。[2]這種社會秩序體系和自主意識能夠形成一股不可忽視的力量，抑制不正常的行政權力和經濟力量對社會整體秩序和個體權利的侵害。改革開放20年來，我國經濟體制改革一直在朝著產權的多元化（社會化）和經濟運作的市場化方向邁進，其直接的結果就是促進了乙個具有相對自主性的市民社會的形成，市場主體的現代意識和民間社會組織化程度都有所增強。
但是，在以市場失靈為前提的自然壟斷面前，圍繞著「市場」發展起來的市民社會以及由此產生的市民權利意識只得畏步不前。況且，中國的消費者向來飽受「順民」情結的薰陶，面對強大的壟斷企業和其所依附的行政力量，**還能意識到自己正出於壟斷剝削之下，**還能想起為自己的合法權益而戰呢？
消費者運動是消費者自發或有組織地進行的旨在保護自身權益，改善自身地位的社會運動。消費者運動發端於十九世紀90年代的美國，並於二十世紀中期在全世界範圍內蓬勃發展起來。轟轟烈烈的消費者運動迅速推動了現代消費者保護立法的程序，也震懾了濫用市場支配力量盤剝消費者利益的壟斷經營者。
[1]我國消費者組織於二十世紀80年代開始出現，目前，消費者運動已經作為一種時代浪潮蓬勃興起。但是，我國消費者運動起步較晚，消費者的素質普遍較低，各級消費者組織的維權活動經驗不足，並未充分發揮其作為消費者權益代言人的作用，也還沒有顯示出對於壟斷經濟力量的威懾力。
二、法律對策
（一）法律規制的原則
其一，壟斷經營與自由競爭並舉
對於公用企業的壟斷經營，並不是完全消除，而是重新界定。要做好對公用企業不同環節的區分，把自然壟斷性業務從其他業務中分離出去，**繼續對其進行管制。為了照顧特定行業發展規模經濟和平衡地區經濟發展差異的需要，法律應當允許甚至要求**出台一定的地方政策進行市場准入限制，並出台《反壟斷法》等競爭法來規範公用企業的市場行為，防止其濫用優勢地位，必要時可以授權一定機構對過於龐大的公用企業進行縱向或橫向分割。
而且，由於不同行業的自然壟斷程度有所差異，運用一般規則進行一般控制也是不明智的，應當針對不同行業不同的壟斷方式和程度，進行不同的法律調整。但是，為了防止壟斷經者濫用壟斷經營權，可以嘗試對壟斷業務的經營權之授予採取特許權形式，並且應當通過市場化的競爭方式來授予特許權，即通過招標方式進行概括競爭，擇優選擇條件最好的企業來負責經。在特許權經營期間，主管部門負責全面考察，已經發現特許經營者由嚴重違規即可解除特許權在特許權經營期限屆滿後，再度進行招標，重新選定經營者；而對於競爭性業務，應保障甚至促使多家企業進入企業，積極參與市場競爭。
同時依法規範企業市場行為，進行反不正當競爭、防止壟斷、依法徵稅等管理足矣。經營活動完全由企業根據市場**和國家政策自行安排。根據不同業務的性質和特點，區分實行不同的規制或放鬆規制的政策，就能在公用企業行業較充分地發揮競爭機制的作用，同時兼顧規模經濟效益，實現競爭活力與規模經濟相容的有效競爭，提高行業經營效率。
其實，區分強自然壟斷環節、弱自然壟斷環節和競爭性環節，對公用企業進行垂直分割的改革已在我國推行，但是實施力度稍嫌欠缺。2023年9月25日施行的《中華人民共和國電信條例》把電信業分為基礎電信業務和增值電信業務，前者是指提供公眾網路基礎設施、公共資料傳送和基本話音通訊服務的業務，後者是指利用公共網路基礎設施提供電信與資訊服務的業務。電力行業的「廠網分離、競價上網」的試點工作正在醞釀之中。
對於依賴管道或網路提供服務的其他行業，如天然氣**，雖然有學者提出區分壟斷環節和競爭環節，輸配管網從供方分離的建議，但尚未付諸實踐。
其二，行業立法與專門立法並舉
一方面，針對公用企業各領域的特徵，通過制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業法規，明確**監管機構的職能，對市場准入條件、定價、服務質量等作出法律規定，以規範市場秩序，保障公平競爭。不恰當的壟斷及地方保護主義當然要打破，但是對於屬於市場失靈，需要**干預的領域，還是要保留壟斷。這樣有利於針對各行業的特點有重點地制定措施，以立法形式明確公用企業與相應公共部門之間的關係，真正實現政企分開，有利於確定相應的行業目標，規範**及其公共部門對公用企業市場行為的管理行為。
另一方面，制定《公用企業法》之類的專門性法律，確立公用企業範圍、運作機制、監督程式、定價程式等事項。
其三，反壟斷執法與行業監管並舉
對公用企業壟斷進行法律規制的效果在很大程度上取決於反壟斷執法機構建立和工作的狀況。然而，公用企業行業不同於一般的競爭性產業，僅僅依靠反壟斷機構無法解決這些領域的競爭問題，還需要強有力的行業行政監管。行政監管與法律監督兩種獨立的力量共同介入相同的市場領域和企業經營活動，必然會引起管轄權衝突，甚至會出現兩個機構對同乙個市場行為得出性質相反結論的情況，使經營者的決策面臨諸多不確定性。
為此，從制度安排上避免或者減少衝突，協調好反壟斷執法機構與行業監管機構之間的權力配置和行使關係，降低經營風險和社會成本，是公用企業法律規制的重要原則。
反壟斷執法機構與監管機構之間的權力配置可以有不同的模式或者組合，它們各有長處和不足。採用何種模式或者組合來配置兩者的權力並保證其效果的發揮，各國實際上並沒有一般的處理原則或方式，往往是因個案而異。在許多情況下，常常是不同的領域或者不同的問題需要適用不同的權力配置結構，構築多樣化的權力配置格局，充分發揮整個制度資源的作用。
檢討我國目前的實際情況，無論是行政監管和反壟斷執法各自的制度建設，還是兩者相互關係的處理，都與現代監管理念的要求相距甚遠。一方面，從目前監管機構的設定情況看，計畫經濟體制下部門分割的痕跡依然明顯，監管職能被分散在多個**機構，協調難度大、監管成本高、監管效率低。監管權力的配置、執法程式、管制手段等方面均未以重建市場結構、規範市場行為為出發點和目標，准入管制、財務狀況監管、安全監管、爭議處理、收費管理等各項制度也不健全。
另一方面，反壟斷執法機構更是千呼萬喚不出來，反壟斷的執法權沒有乙個機關可以理直氣壯地行使。負責反壟斷法起草的國家經貿委和國家工商行政管理總局都有作為備選機關的理由，而國家計委**法實施者的身份也使其成為候選人之一。但實際上，目前行使反壟斷職能最多的可能要數計畫管理部門，它比工商部門的反壟斷職能更為充實。
工商部門對不正當競爭的執法多數並不是典型的反壟斷問題。這就結果造成了**機關間的角色錯位，無法形成反壟斷的制度結構，也不可能形成自由競爭的市場秩序，各種形式的阻礙競爭行為大量存在。因而，在配置監管機構的權力與反壟斷機構的權力時，必須用法律求得監管和反壟斷的平衡，不能偏廢任何一種權力的作用。
（二）法律法規體系的完善
在我國，出於行政部門維護公有制經濟權威的權力慣性，規範公用企業的立法機構繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業自身也制定所謂的行業規範。電信、民航、電力，幾個壟斷行業的改革方案都公布了，這三個行業的改革最初都是由行業主管部門主導的，但最後主導權都轉到了綜合性部委手中，主要是國家計委，當然***體改辦也起了重要作用，那麼，改革主導權易位的含義是什麼呢？這些壟斷企業過去都是由行業部門直接管理的，長期以來形成了政企同盟，有固化既得利益的內在衝動，繼續由行業主管部門來主持改革，政企不分的慣性會促使他們出台有利於壟斷企業的政策。
因而，就公用企業發展的整體性而言，真正確立其發展規劃規範其運營狀況的只能是人大或其授權的***制定的法律，相關主管部門可以在執行法律的過程中為了行事的方便自行頒布在本區域或領域有效的辦法、命令等，但不能違背法律規定的原則和意圖。這樣才能保證立法的獨立性和完整性，削弱部門立法帶來的壟斷色彩。這樣，對公用企業壟斷進行法律規制的法律法規體系就應當由以下幾個部分組成：
以反壟斷法為核心，包括**法等在內的競爭立法；規範各公用企業行業競爭活動的行業立法；各主管部門頒布的規章。
（三）法律規制制度的重建
其一、規制的重點在於禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身
由於缺乏市場自由競爭過程，我國普遍存在規模不經濟的現象，並沒有多少由於企業積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業。公用企業的壟斷也並非由於經濟規模過大所致，真正的原因在於不少公用企業在行政力量的庇護和縱容下濫用其市場支配地位。因而，對我國公用企業進行反壟斷法律規制更重要的是規範壟斷企業的行為，而不是過分挑剔產業的市場集中度。
根據實踐中存在的公用企業濫用壟斷地位行為的表現形式，法律規制的具體制度一般應當包括：（1）禁止交叉補貼。禁止在壟斷環節占有市場支配地位的企業利用其壟斷地位進行反競爭的活動，以彌補其在競爭性環節的利潤損失。
（2）禁止拒絕交易。應當基於公用企業在提供社會公共產品或服務上的特殊性對公用企業的契約自由進行限制。公用企業無法定理由不得拒絕為特定的消費者提供產品或服務。
（3）禁止強迫交易或搭售。我國2023年頒布的《反不正當競爭法》第六條和第七條對強迫交易和搭售行為進行了禁止性規定。此後不久，國家工商行政管理局發布了《關於禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》在第四條列舉的公用企業的反競爭行為中，也提到了這一行為。
鑑於強迫交易或搭售行為在我國公用企業中存在的普遍性及其對消費者和市場競爭的危害，在立法中強化對其的禁止意義十分重大。（4）禁止歧視或區別對待。法律應明確規定，壟斷企業不僅要承擔向其他經營者開放管網的義務，還必須保證以同一條件開放管網，不得歧視。
壟斷環節和競爭性環節分開之後，新的競爭者要在非壟斷環節進行有效運營，必須依賴原壟斷企業所控制的管網，壟斷企業向競爭企業收取的費用、要求的入網條件和提供的服務直接關係到後者的經濟效益甚至生死存亡。要真正做到「廠網分離、競價上網」，除了切斷壟斷企業與競爭性行業經營者的利益聯絡外，禁止歧視和區別待遇，是改善市場競爭環境的必然之舉。
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