簡約治理與隱蔽的鄉村治理：乙個理論述評
2010-06-04 19:21:51 作者：呂德文**： 點選：1076 評論：0條
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內容摘要：「集權的簡約治理」在把握中華帝國晚期以來的行政和治理實踐的最成功之處在於，它不僅揭示了晚清以來高度集權與簡約的官僚制相結合的特徵，而且，還把握了行政實踐的特徵，也即「簡約治理」。 但是，至少從現有的研究來看，看似完美的簡約主義的維繫和現代官僚制的結合，並沒有造成改革開放以來鄉村治理的良好狀況，相反，卻持續造成了治理危機。
理解這一矛盾的關鍵在於，應該區分簡約治理在國家治理及鄉村治理層面上的不同意義，從國家政策的達成來看，依靠半正式的行政實踐節約了國家治理的大量成本，這種治理方式是簡約主義的；但是，從鄉村社會內部的秩序變化來看，一旦簡約治理需要動員大量的社會資源，則這種治理方式實際上是複雜的，基層治理是複雜治理模式。
關鍵詞：鄉村治理簡約治理釘子戶綜合治理
一、基層治理的變革
近年來基層治理領域發生了諸多戲劇性的變化，理解這一變化是一件引人入勝的工作。稅費改革化解了上世紀九十年代以來以農民負擔為主要表徵的鄉村治理危機，但基層治理中的深層次矛盾卻開始浮現出來，基層治理乏力成為世紀之初鄉村治理困境的主要原因。
這一急劇變化為兩種不同的解釋路徑提供了空間，樂觀主義者認為，稅費改革消解了汲取型的國家政權，並同時改變了專斷權力濫用的局面，為基層政權轉向公共服務型的**提供了可能，並寄希望於通過進一步重構公共權力來實現這一轉型【1】，悲觀主義者則認為，稅費改革以後基層治理困境並沒有根本解決，基層政權不僅沒有轉向公共服務型的**，反而形成了基層治理乏力的新問題，當務之急並非改變基層政權的權力**，而是加強基層組織能力【2】。看似矛盾的兩種理解似乎共同表明，現有的基層治理體制已不可維繫，它已越來越成為國家實現基層社會有效治理的障礙，也越來越成為基層社會失序的根源。
準確認識基層政權的性質和鄉村治理的邏輯是理解近年來基層治理變化的關鍵，同時也是理解中國獨特的國家治理形態的基礎，這一工作吸引了眾多學者的持續關注，而這些關注幾乎無一例外都以非正式或半正式的治理實踐作為分析物件【3】。出現這一情況是情有可原的，非正式和半正式的治理實踐既是傳統中國簡約主義的國家治理形態的表現，又是近代以來國家政權建設的主要領域，對於強調「中國特色」的國家治理形態的學者而言，非正式及半正式的治理實踐承載了諸多歷史的和地方的智慧型，構成為現代國家治理轉型的有益因素，而對於強調國家政權建設的普適意義的學者而言，非正式和半正式的治理實踐是「現代」國家政權建設需要改造的領域，是國家治理轉型陷入困境的主要原因。近代國家政權建設的不同演變型式為這兩種觀點提供了經驗基礎，杜讚奇的研究試圖表明，國家政權建設並沒有有效地改造傳統中國的基層治理體制，卻破壞了權力的文化網路，並最終使得國家政權建設為國家經紀體制內捲化【4】，李懷印的研究則試圖表明，中國傳統存在實用主義的治理理念，儒法合一的治理有別於「統治」，非正式制度安排即是在國家權威和村民共同體的需求下產生的內生性制度安排，從治理的效果來看，這是乙個官民兩便的「實體治理」【5】。
如果拋開對實際治理績效的考慮，黃宗智「集權的簡約治理」概念對把握半正式的治理實踐是富有啟發性的。黃宗智利用中華帝國時期的司法實踐、稅務管理及行政實踐等領域的證據表明，**與社會的關鍵**匯點的實際運作，寓於半正式行政的治理方法、準**的使用以及**機構僅在糾紛發生時才介入的方法，這一方法的部分內涵在近代國家政權建設的過程中仍廣泛存在。【6】
正是「集權」與「簡約治理」這一矛盾的結合體使得當代中國的鄉村治理實踐超越了既有理論和意識形態想象，一系列正式制度與非正式實踐的獨特的混合體，表明中國國家轉型的道路不同於西方「現代化」和「發展」的經驗，改革的策略體現了混合的權威體系，出現了正式話語與具體實踐的差異【7】。事實上，這一矛盾的結合體或獨特的混合體在形成當代中國獨特的現代化經驗的同時，科層制化與簡約治理之間的矛盾也越來越表現出來，簡約治理越來越不可維繫，種種跡象表明，它們需要對近年來持續不斷的基層治理困境負責。
二、簡約治理的實踐分析
「集權的簡約治理」在把握中華帝國晚期以來的行政和治理實踐的最成功之處在於，它不僅揭示了晚清以來高度集權與簡約的官僚制相結合的特徵，而且，還把握了行政實踐的特徵，也即「簡約治理」。很顯然，簡約治理的實現有賴於半正式的行政組織及半正式的行政實踐。
黃宗智在提出這個概念的時候，始終強調的一點是，無論是第三領域還是集權的簡約治理，都是具有中國特色的國家與社會關係狀態，甚至認為有可能是當代中國政治現代性的乙個組成部分。然而，2023年代以來的國家與農民關係研究，似乎並沒有如黃宗智所言的那麼樂觀，黃宗智所讚賞的半正式的行政實踐被認為是造成底層社會一系列問題的罪魁禍首。顯然，從簡約治理的實踐效果來看，半正式與正式的行政實踐並不必然互補且有效融合，第三領域也不一定就是國家與社會相互參與合作的領域。
賀雪峰在《私人生活與鄉村治理研究的深化》中指出，在鄉村治理的社會基礎中，不僅有正式的公開的制度和關係作為基礎，而且，還有隱蔽的非正式的灰色基礎【8】，陳柏峰和黃海的研究顯示了灰色力量在2023年代以來越來越成為鄉村治理中的基礎之一。黃宗智所言的非正式的行政實踐仍然屬於賀雪峰所言的「公開」的制度和關係（儘管是半正式的），公開的非正式的行政實踐容易成為正式行政實踐的補充，從而達到「簡約治理」的效果，孫立平等人所言的「軟硬兼施」就屬於這一情況。之所以能夠達到這個簡約治理的效果，在於這些半正式的制度和關係與鄉土秩序相對應，是鄉土邏輯的表現。
黃宗智顯然忽視了一點，為了達到簡約治理的效果，隱蔽的灰色力量有可能成為半正式的行政實踐的一部分，儘管短期內容易達成治理績效，但一旦主導了治理實踐，即從根本上觸動了鄉土秩序，並瓦解了簡約治理的基礎。陳柏峰通過改革開放以來鄉村混混的生存狀態的變遷的研究，成功地論證了傳統鄉土社會的秩序是如何一步步瓦解，轉而變成為灰色化的社會的【9】。很顯然，農村社會的灰色化與鄉村治理中灰色秩序的形成是乙個硬幣的兩個方面，但簡約治理關注的是治理的組織基礎及其實踐方式，並沒有關注支撐簡約治理方式的社會基礎。
即便是從改革開放以來的第三領域的變化來看，也可以清楚地表明簡約主義發生了巨大改變。第三領域的研究關注到了2023年以來私人社會的發展，但從私人領域仍然受到限制的狀況來看，黃宗智判斷第三領域仍然是新型的國家與社會關係形成的關鍵。不過，2023年代初期的這種判斷，現在看來，已經不合時宜。
如果說2023年代的私人領域仍然受到強大的限制的話，那麼，人類學和家庭社會學的研究表明，即便是在黃宗智所言的2023年代，中國農村的私人領域已經啟動了巨大的變化，農民個體的權利意識大大增加，而到了2023年前後，這種權利意識甚至到了極端的程度，家庭內部的代際關係極端不平衡，出現了「無公德的個人」的狀況【10】，個體在現代性面前失去了主體性，成為了「自我的他性」【11】。很顯然，私人領域的變化並不僅僅在於家庭經營自主性的恢復，以及市場經濟的復興，在更大程度上是農民價值和行動邏輯的改變。改革以來的第三領域的變化，可能並不在於「社會化」的過程，更重要的在於農民行動邏輯及價值觀念的變化影響了第三領域中國家與農民關係的實踐。
由此，構成30年來簡約治理實踐過程的另乙個基礎是私人領域的變化。
從一定意義上看，鄉土秩序及私人生活領域的變遷過程，就是第三領域及簡約治理變遷的過程。從現有的研究來看，維持國家治理層面上的鄉村治理，實際上並不「簡約」。對於基層政權而言，最簡單的治理方式實際上是「法治」，但是，這顯然並不可能達致鄉村治理的目標，蘇力主要從現代法治精神與鄉土中國間的衝突解釋「送法下鄉」並不適合【12】，而丁衛對乙個基層法庭的研究則表明，基層法治的實踐並不是司法的邏輯，而是服務於整體的鄉村治理的「政法邏輯」【13】。
從基層司法的實踐邏輯來看，「司法」本身成為「政法」，有可能意味著節省司法成本而達致簡約治理的情況，也有可能意味著司法服從於基層半正式的行政實踐，成為鄉村治理「複雜治理」的構成部分。孫立平等人對國家與農民關係的過程分析表明，只有通過複雜的治理，國家和地方**的目標才得以實現。「集權的簡約治理」在一定意義上意味著國家權力控制社會的簡潔有效，然而，新中國成立後國家政權徹底進入鄉村的實際情況表明，國家權力可以成功地依靠官僚體制及意識形態有效達成國家治理，恰恰是國家政權的後撤及私人社會的興起，才導致了第三領域的社會化過程，同時也造成了鄉村治理實踐的複雜化。
應該區分簡約治理在國家治理及鄉村治理層面上的不同意義，從國家政策的達成來看，依靠半正式的行政實踐節約了國家治理的大量成本，這種治理方式是簡約主義的；但是，從鄉村社會內部的秩序變化來看，一旦簡約治理需要動員大量的社會資源，則這種治理方式實際上是複雜的。當鄉土邏輯發生改變，複雜社會漸趨形成時，國家治理中的簡約主義有可能意味著第三領域中的複雜治理，並最終啟動了國家治理轉型。
三、 隱蔽的鄉村治理
至少從現有的研究來看，看似完美的簡約主義的維繫和現代官僚制的結合，並沒有造成改革開放以來鄉村治理的良好狀況，相反，卻持續造成了治理危機。當代中國鄉村治理的變革還在繼續，但是，透視這一變革的內在機制卻是相當有吸引力的工作。構成這一機制的是由明暗兩面共同構成的治理實踐。
在國家基礎權力與簡約治理之間，前者是明處的治理實踐，而後者則是暗處的治理實踐。官僚制的不斷擴張及國家汲取能力的不斷增強，與此同時基層政權的合法性不斷下降，是鄉村治理的明處；而國家權力越來越倚重於簡約治理的方式來達致國家政策目標，以及簡約治理越來越難以維繫甚至變異，則是鄉村治理的暗處。真正對鄉村治理狀況及國家基礎權力具有決定性影響的是簡約治理的實踐過程。
這一點，甚至表現在國家專斷權力的實踐效果上。陳柏峰對鄉村治安工作的群眾路線有非常精彩的分析，認為改革開放以來，延續新中國的革命傳統，群眾路線曾在鄉村治安中一度起到關鍵作用，但隨著鄉村社會中鄉土邏輯的改變，群眾路線越來越不起作用，專門工作及線人制度被寄以厚望，且越來越依賴於技術治理，不過，即便如此，並不可能阻止鄉村治安陷入困境。群眾路線與專門工作，代表的是簡約治理的傳統與官僚制這兩種不同的治理邏輯，但改革開放以來鄉土邏輯的改變卻似乎表明，這兩種邏輯都無法達到良好的鄉村治理。
陳柏峰的發現，印證了第三領域及簡約治理對中國鄉村秩序的決定性作用，警察系統是國家專斷權力的最重要的組成部分，一旦半正式的行政實踐無法進行，則無法避免國家權力弱化的結果。改革開放以來鄉村治安領域中群眾路線的式微，和基層糾紛調解最終走向「迎法下鄉」【14】，及基層政權的合法性不斷弱化的命運一道，共同構成了第三領域的異化及簡約主義在鄉村治理中的不可維持。
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