崔曉山東交通學院,山東,濟南,250023
關鍵詞：分配正義;公交優先;路權分配;法律保障
一、問題的提出
進入21世紀以來，中國市場經濟的快速發展，國民收入和生活水平不斷提高，中國私人汽車保有量與城市人口同時快速膨脹，2023年1219萬輛，2023年2200萬輛，截至2023年6月底，全國私家車保有量達7206萬輛，佔小汽車保有量的73.2%，相關資料顯示，北京、深圳、上海、成都、天津等15個城市汽車保有量超過100萬輛。其中，北京達到464萬輛。
隨之而來的城市交通擁堵情況日益嚴重，如何治理擁堵、保障人民出行成為了乙個重要的課題。
城市交通擁堵是工業化以來世界性的問題，從上世紀中期開始發達資本主義國家和地區已經進入了小汽車普及時代，也率先迎來了交通擁堵，為了解決這一問題他們採取了諸多措施，其中行之有效的根本對策就是優先發展公共運輸。我國治理城市交通擁堵的有關措施主要在近幾年開始推出，比如單雙號、限購、限牌等手段。公交優先戰略在進入到本世紀以來也廣泛受到國家的重視，極大的推動了城市公交事業的發展。
但是在公交優先戰略實施過程中，也出現了很多的爭議，特別是廣大私家車主對出台的許多針對小汽車出行的限制有廣泛的反對，認為這些舉措侵害了他們的個人權利。在**層面上，也有許多異議的聲音，例如目前保障公交優先所廣泛採用的公交專用道，在實踐中公交專用道便利了公交車輛的通行，但是客觀上在一定角度來看，由於其占用了道路資源，造成了小汽車通行的擁堵，這就是有些人所說的「越治越堵」。這種情況在一定程度上影響了某些地方**對公交優先的認識，前一段時間濟南市拆除快速公交專用道隔離護欄的做法就是這種認識的體現。
那麼，在公交優先戰略推進過程**現的諸多權利矛盾，特別是路權的衝突，其如何看待？如何處理？怎樣保障公交優先？就成為了乙個現實問題。
二、分配正義的內涵
分配正義，即關於分配領域的正義、公正問題，是指社會組織或個人依據一定的價值體系對參加分配的物件所實施的一種合理化對待。
分配正義一直是人類所追求的價值理想，在不同的歷史階段和不同的歷史時期有不同的正義訴求。任何有關社會價值——自由、平等、機會、權力、收入和財富、職務和地位的分配都是處於特定歷史情景中的人們所關注的。如何從既定社會條件出發公正地分配社會價值是任何社會都要面對的核心問題，它關係到社會秩序的穩定、和諧與人的幸福。
幾千年以來，西方學者各自呼應時代的需要，對分配正義問題進行了十分廣泛的思考，並提出了各種相關的理論。
1971 年，羅爾斯發表了《正義論》，在學術界引起了強烈的反響，作者集中論述了廣泛公共資源的分配原則，所以他的正義原則也就被理解為分配正義的二原則。後來羅爾斯在《作為公平的正義》中把兩個正義的原則又加以修改並表述為：（1）每乙個人對於一種平等的基本自由之完全適當體制都擁有不可剝奪的權利，而這種體制與適於所有人的同樣自由體制是相容的（平等自由原則）；（2）社會和經濟的不平等應該滿足兩個條件：
第一，它們所從屬的公職和職位應該在公平和機會平等條件下對所有人開放 （機會平等原則）；第二，它們應該有利於社會之最不利成員的最大利益（差別原則）。
羅爾斯的理論突出之處就在於提出了分配正義中的差別原則。正如他自己所言，我們尋求的是在一套背景制度內部發揮作用的分配原則，而這種背景制度既確保了基本的平等自由，也確保了公平的機會平等。在羅爾斯看來，這裡的背景制度就是指社會基本結構，是社會主要制度分配基本權利和義務，決定由社會合作產生的利益劃分方式。
雖然差別原則所涉及的還是純粹程式正義的問題，但是羅爾斯借助於「基本善」將其運用於實踐中。羅爾斯在《作為公平的正義》中所說，這些基本的社會善在廣泛的意義上說就是權利和自由機會和權力收入和財富 ，並認為應該根據對「基本善」所分享的份額來辨認最不利者和更有利者。在識別出最不利者之後，具體的分配是按照合法期望和資格進行的，而這些期望和資格是由社會合作體制的公共規則加以規定的。
羅爾斯認為，在作為公平的正義中，合法的期望和資格是不能脫離社會合作體制的公共規則，是永遠以這些規則為基礎這樣的話，所產生的分配必然是正義的。古往今來，社會和經濟的不平等與現存社會結構有很大關係，因為現實社會中存在這樣或那樣的先天的客觀的因素造**們在生活起點上的不平等，而這卻對今後每個人的發展前景都有利害關係，並最終影響公平，所以分配原則要向最少受惠者傾斜而要消除後天的不平等，就應該在社會合作體系中將差別因素當作一種公共資源來分配，在政策措施的上體現就是正義二原則的具體應用，從而實現相對的公平正義。
三、對公交優先法律保障的啟示
當前公交優先戰略實施**現的權利衝突實質上就是公共資源有限的前提下出現的資源分配衝突問題，如何處理這種處理這種衝突實質上就是乙個如何實現分配正義的問題。
1、路權重新分配的必要性
路權衝突是指不同類別的道路交通參與者的路權、或者同類別的道路交通參與者之間的道路通行權在實際行使過程中相互矛盾或相互牴觸。我國平面交通、混合交通的特點造成路權衝突廣泛存在。公共運輸方式以人均占用道路資源少的優勢有利於緩解道路交通的壓力，但公交本身也屬於路面交通系統(除少數設定地下和高架外)，並需要專用的行駛路權，這對於原本交通飽和度很高、道路資源緊缺的大城市而言，無疑將對路網和其它交通方式(尤其是小汽車交通)產生較大衝擊，短時間還是會引起私人交通使用者的反對。
香港**控制車輛的經驗值得借鑑，路上跑的私家車遠遠少於公共運輸車，即使在鬧市區，道路交通也基本暢順。10年來香港私家車只增加了5.7萬輛，這是現在內地一些大城市一年的增長量。
目前香港私家車不到40萬輛，私車擁有率低至52輛／千人，公交車和私家車的比例為87%和13%，同時香港大力建設地鐵等設施，成功地把人們的出行需求引向各種公共交通工具，大部分香港人都選擇公共交通工具出行，即便有私家車也是週末才用。香港經驗告訴我們這樣乙個觀點：當經濟發展達到一定程度，私家車擁有量就不一定能衡量地區收入水平了。
發達的公共運輸系統和行之有效的執法管理，才是社會進步的重要標誌。
優先路權既是公共運輸成功的關鍵，也是矛盾的焦點。在公交優先的前提下，政策必須做出傾斜，以保證大多數人民群眾的利益，體現「百姓優先」。
2、公交優先的理論依據
「公交優先」是當代全球性的城市交通發展理念，蘊涵著深刻的國際交通倫理思想。賦予快速公交系統優先通行權的基本理論依據是當代社會的兩大基本社會原則：「以人為本」和「社會公平」。
國際公共運輸協會（uitp）強調指出：「作為我們居住環境中不可分割的部分，公共運輸為人們就業、服務、教育及娛樂提供了經濟的通行方式，同時是實現長期社會、環境及經濟目標的有力手段。然而，由於城市不斷受到交通堵塞、環境汙染等問題的困擾，如今的交通系統常常無法滿足市民的需要。
因此國際公共運輸協會希望城市、地區及國家領導人實施以公共運輸為主的交通政策，並承認公共運輸狀況的改進是促進增長、實現經濟及社會發展以及減少環境危害的催化劑。」顯然，城市交通效率並不僅僅是由執行速度而是由執行速度與所需道路面積兩個變數決定的，單位車道、單位時間運送乘客的人數，是表達各種交通方式執行效率的更準確方法。據研究，轎車運送每位乘客所需的交通面積是自行車的4倍，有軌電車的20倍，地鐵的6～12倍。
按此計算，公共汽車、火車、自行車、步行的執行效率分別是轎車的17、12、3和1.7倍。以單人出行計算，轎車的能耗與碳排放量約為公共汽車的40倍，地鐵的100倍。
在城市交通研究中，首先需要明確的是城市交通的倫理屬性——公共屬性，即城市交通應作為一種社會公共領域而存在。理由很簡單——出行是城市公民基本的生存需要，再貧困的人也無法例外。因此，城市交通的倫理性源於對最低收入者生存權利的人文關懷，表現為它是一種具有公益性的公共產品。
城市交通的公共屬性要求在城市交通的規劃與發展過程中，重視交通參與者出行權利之享有的平等性和重點關照性的統一。按照羅爾斯的「兩個正義原則」——正義的第乙個原則(平等自由原則)是：每個人都應有平等的權利去享有與人人享有的類似的自由體系相一致的，最廣泛的、平等的基本自由權總體系。
正義的第二個原則是機會的公正平等原則和差別原則的結合：社會和經濟不平等的安排應能使它們符合地位最不利的人的最大利益，即正義的儲蓄原則，以及在公平的機會均等的條件下與向所有人開放的官職和職務聯絡起來。所有社會價值——自由與機會、收入與財富以及自尊的基礎——都應平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利於最不利者。
——可演繹出城市交通發展的「人本位」價值理念：一是出行權利享有的全面性和平等性，即城市中每乙個人，不管其出身、年齡、職業、性別、收入如何，均享有全面平等的出行權利；二是在出行權利的享有和維護方面要強調重點關照性，由於社會分層以及社會個體狀況不同，各人實現出行權利的能力不同，其中老人、兒童、殘疾人、低收入階層是出行權利享有和實現的弱勢群體。因此，在堅持出行權利享有的平等性和全面性的同時，城市交通政策還應重點關照弱勢人群，採取各種措施，優先照顧他們的出行模式，以滿足和增加他們可達性能力。
世界範圍的研究表明，低收入家庭交通費約佔收入的10％至12％，超過12％就成為負擔了。因此，為低收入人群提供低價優質的公共運輸服務，更體現了社會公平正義的倫理原則。城市的道路資源不應該是按車來分配的，而是按照車輛運載的「人」來分配的，一種車輛運載的人多，那它就應該享受更多的道路資源，即「效率優先」。
在單位面積道路上公交車要比其它車輛運送更多的人員，根據公平通行的原則和平等意識，公交車理應獲得道路通行的優先權，因此，同一道路上快速公交車道暢通無阻，普通車道擁擠不堪，這對車輛是不公平的，但對人卻是公平的：如果開私車或者打的出行，可以獲得舒適與自由，但同時又將不得不面臨可能的道路擁堵；而如果選擇快速公交出行，也許乘車環境不是那麼舒適自由，但卻可以避開擁堵，獲得便利和快捷。
3、公交優先路權的法律保障
發展公共運輸，推進公交優先，關鍵在於**的政策與執行。以法定的形式確保公交優先路權是城市交通健康發展的重要保證；根據交通環境設立公交專用道來保證公交車輛對道路的專用和優先使用權，是實現公交優先的基本前提。
當前法律對道路優先通行權的規定主要是對於警車、消防車、救護車、工程救險車等特種車輛。根據《道路交通安全法》第五十三條的規定：「警車、消防車、救護車、工程救險車執行緊急任務時，可以使用警報器、標誌燈具；在確保安全的前提下，不受行駛路線、行駛方向、行駛速度和訊號燈的限制，其他車輛和行人應當讓行。
」警車、消防車、救護車、工程救險車是典型的特種車，其道路優先通行權的特點：一是路權主體必須為法律明文規定的上述四種，絕不能擴大。二是只能在執行緊急任務時享有優先通行權，其它車輛和行人必須履行讓行的法律義務，非執行緊急任務時，法律明文規定不得使用警報器、標誌燈具，不享有前款規定的道路優先通行權。
三是它們配置的是「四不限」的最高絕對優先通行權，即「不受行駛路線、方向、速度和訊號燈的限制」。四是必須在確保安全的前提下行使最高的絕對優先通行權，即其它車輛和行人有可能讓行的必須讓行，但是根本沒有預見性和迴避能力的，不得行使絕對優先通行權，否則如造成其他車輛和行人受損的應當承擔相應的責任。四是必須宣示，即使用警報器、標誌燈具，告知其他道路交通參與者避讓。
在公交優先戰略背景下，公共運輸的法律地位和優先通行權應寫入道路交通安全法，但基於公交運輸的基本目的，公交道路優先通行權與以上特種車輛在法律中的表達應有所區別。公交車輛道路優先通行權設定的基本目的是為了使公交車輛執行速度和運輸能力提高，所以應明確公交車輛在城市道路上的優先通行權。但是公共運輸以安全通行為基本條件，所以其優先通行權與特種車輛相比不應該存在逆行、闖訊號等優先，而是禁止其他社會車輛對其執行進行干擾。
其在法律中的出現應體現為：首先，應在《道路交通安全法》總則部分明確規定公共運輸的法律地位和優先位次；其次，在《道路交通安全法》中增加具體條文，明確公交車輛道路優先通行權，禁止社會車輛對公交優先通行權實施衝突，減少社會車輛對公交車輛執行的干擾，並明確其法律責任。
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二是促進迴圈經濟發展的法律法規體系亟待健全。發展迴圈經濟涉及生產 消費的全過程，涉及資源節約 廢物利用 環境保護 可持續消費等各個方面，涉及社會管理者 生產經營者和廣大消費者之間的權利義務關係，不僅需要在巨集觀方面加強迴圈經濟的法治保障，而且需要在具體法律關係的調整中，體現發展迴圈經濟的要求。三是發...
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