謝少華華南師範大學科院
任何一項教育政策都有一定的價值取向以及為實現價值而設定的目標或目標體系。但是，乙個普遍存在的不爭事實是，目標設定與目標達成之間總是存在或多或少的差距。換言之，目標的達成度往往低於目標設定的期望值，決策者常稱之為 「政策執行不力」。
這種狀況主要包括以下幾種表現形式: 其一，在一定的時限和環境中，目標實際達成度遠遠低於目標的應然達成度，即政策目標未實現，政策功能未發揮; 其二，在一定的時限和環境中，政策目標雖然基本達成，但實現的價值與政策目標原定的價值取向發生偏離。當偏離超出目標所能允許的誤差臨界值時，同樣可認定政策目標未實現，政策功能未發揮或違背政策意圖發揮了不應發揮的作用; 其三，政策目標達成，但達成的時限超出決策者給定時限。
這意味政策沒有在它應發揮作用的時候發揮其作用。「遲到的愛」雖然亦可 「滋潤心田」，但越滯後，「心田」越枯竭，造成的損失越大，政策的功能也越難發揮; 其四，政策目標達成，但達成目標所付出的代價高於決策者的期望，即損益值不理想。這主要表現為投入的人力、物力和財力與目標達成之間不成比例，「殺雞」用了 「宰牛刀」，資源浪費嚴重; 其五，政策目標達成，但實現目標的環境與起始時決策目標鎖定的環境之間發生了較大的變異，以至政策目標的達成變得 「無心插柳柳成蔭」，政策解決的問題和矛盾不是原來指向的問題和矛盾，或問題和矛盾發生了量或質的變化。
導致上述種種結果的原因既有主觀的也有客觀的。本文試就其主要的主客觀原因做許初步探析，嘗試提出確保政策目標達成的點滴建議和措施，以期拋磚引玉.
1. 制約教育政策目標達成的主觀因素
1. 決策者對政策的理解步入誤區。決策者對政策的不同理解直接影響到對政策執行 「得力」與 「不力」的界定。
究竟什麼是政策，確實很難定義。誠如卡寧漢姆 (cunningham) 形容的那樣，「政策有點類似大像，見到時能認出，要界定郤不易」。霍格伍德和甘恩(hogwood and gunn) 曾較系統地羅列有關政策的定義，如:
「活動領域標籤」論，「總目的或事物理想狀態總表述」論，「具體建議」論，「**決定」論，「正式授權」論，「行動計畫」論，「產出」論，「結果」論，「理論或模式」論，以及 「過程」論等。不難看出，對政策的界定雖然見仁見智，但大體可劃分為靜態和動態兩大陣容。如果決策者視政策為靜態不變的終結產物，便會奢望政策目標的達成與設想的完全一致。
如果決策者把政策作為乙個動態的過程看待，則自然會容忍政策在問題認定到具體執行全過程中所發生的變化。應該意識到，政策目標從設定到達成所走的道路永遠都是z字型路線而非直線。
2. 政策制定者和政策執行者對待政策的立場、態度和情感不一致。決策者和政策執行者對待政策的立場、態度和情感不一致現象是一種客觀存在。
它的產生主要源自下列幾種情況: (1) 政策是對利益的分配或調節。決策者、執行者和受政策影響者之間利益雖然大體趨同，但衝突始終存在,。
在政策制定過程中，決策者從自身利益考慮越多，衝突則越嚴重，決策者、執行者和受政策影響者對待政策的立場分歧則越大。(2) 當決策採用自上而下模式、參與決策人數少、諮詢面窄、反饋意見吸納不夠、政策執行的強制意味較濃時，容易產生 「他們的政策我們執行」的心態。伴隨而來的是或對抗或冷漠或消極怠工或 「上有政策、下有對策」，執行者缺少積極性和主動性。
(3) 決策者在制定一項政策時無疑會花費不少心血，決策過程如同生產過程，制定的政策如同己出的孩子，自然情有獨鍾。這種情感隨決策圈子由內向外的延伸而逐步弱化，到決策的局外人 － 執行者時它已不復存在。通過宣傳或行政手段，執行者可能認同政策且願意執行，但缺少應有的激情和衝動.
3. 決策者和執行者對政策目標達成的期望值不一致。決策者和執行者對政策的立場、態度和情感的不一致導致他們對政策目標達成期望值的回然不同。
決策者對政朿目標達成的期望值總是高於執行者的期望值。決策者要求的是百分之百，執行者滿足於「交差」或「應付了事」。結果常常是表面形式上的目標達成而實際未達成或未完全達成.
4. 決策者和執行者對政策目標價值取向的認同不一致。從某種意議上說，決策過程是決策者人生信仰和價值追求得以實現的過程。
決策者的價值信仰和取向不可避免地左右政策目標或目標體系的價值取向。當決策圈子較大時，決策過程本身也是多種價值取向決突與趨同的過程。當政策出台進入實施階段時，這種暫時趨同了的價值取向將再一次與政策執行者的價值取向發生衝突，而且衝突將更激烈更難融合和統一。
一者衝突的範圍更廣; 二者介入衝突的價值取向更多更龐雜; 三者由於地緣關係，價值趨同缺少必要的機制、途徑或場合。決策者和執行者的價值衝突未達到趨同時，政策執行者過程中，價值選擇的主動權在執行者手上，制約政策執行方向的將更多的是政策執行者自身的價值取向。 直接的關係。
「政策走樣」部分即源於此種狀況。
5. 決策者和執行者對政策目標的理解不一致。假定政策目標指向的是事物發展的一種理想狀態，這種狀態首先也僅是以一種觀念的形態存在於決策者的頭腦之中。
「目標明確」始終是相對的，遠景模糊才是絕對的。對未來的憧憬基於對歷史和現實的把握，而把握是否準確又較集中地取決於資訊的占有程度。決策者和執行者對政策目標的理解差異除了因個人的知識、經驗和背景外，更多地源自對相關資訊的占有。
占有的資訊全，未來事物的影象愈清晰愈具體，目標更明確，逼近事物的道路愈寬廣、途徑方式愈多樣。反之，則目標模糊，盲人摸象、各持所感。政策目標的全面如期達成有賴於決策者和執行者對政策目標理解差距的消除或縮短。
換言之，政策目標能否如期達成取決於決策者能否成功地把自身腦海中清晰的目標影象遷移到執行者的頭腦中去.
6. 政策執行者遭遇來自受政策影響者的阻力。教育可說是人世間最為複雜的活動。
它要滿足的需求多種多樣。任何一項教育政策都不可能在同一時空照顧到所有受教育者及相關利益群體的利益。因此，即使上述五種不利於政策目標達成的主觀因素都已消除，政策執行者在貫徹某項政策時仍然會或多或少地遭遇來自受政策影響者的阻力。
阻力的大小與政策受益面大小或利益分配的均衡程度成反比，與政策目標的達成度同樣呈反比關係.
2. 制約教育政策目標達成的客觀因素
制約教育政策目標達成的客觀因素甚多，限於篇幅，此處只簡述一些較常見的因素.
1. 政策文字行文表達不滿、歧義橫生。從客觀上說，中國語言文字中一詞多義的特性為政策條文的多種解釋提供了可能。
加之，政策本身所指向的是事物的理想狀態，使用的語言一般多為描述性的，閱讀同一文字產生歧義理解在所難免。而且，政策文字撰寫者語言表達能力的有限性和遺詞造句的生疏、新潮和獨特的癖好也人為地使得政策文字行文表達不清、歧義橫生.
2. 政策制度過程中對政策要解決的問題界定不清，政策的針對性不強、有效性不高。決策始於問題認定。
發現問題容易，但準確界定和把握問題甚難。當今社會的教育與外界其他社會系統的聯絡越來越密切，形成教育問題的原因也越來越多，且交織一起、錯縱複雜。問題的解決有賴正確診斷問題成因、對症下藥。
若分析問題成因「只見樹木不見樹林」必然導致政策目標不明確或目標系統不完整，問題只能得到部分解決，政策目標不能全部或完全實現。若成因把握偏差嚴重，則政策目標偏離問題，即使目標完全達成，解決的問題完全達成，解決的問題不是原來認定的問題而可能是其他問題，即「瞄準a靶但打到b靶」，目標虛假達成，原有問題依然存在，或更為糟糕的是，把原來不是問題的「問題」變成了問題.
3. 政策的可信賴度不高。一項政策出台後能否得以利而有效的貫徹實施與政策本身的可信賴度高低密切相關，即人們在多達成度上相信通過實施某政策能使相關事物達到某種理想狀態。
政策的可信賴度越高，人們對實施政策的熱情越高，主動性越強，服從性也越強; 反之，則漠不關心甚至抗拒.
4. 政策資訊在傳遞過程中失真，政策資訊的傳遞失真可分為主動失真和被動失真。前者是指政策資訊的傳遞者因立場、態度、情感以及價值觀念和價值取向等與政策所包含的立場、態度、情感以及價值觀念和價值取向相左而有意識地增減政策資訊或曲解政策原意，後者是指傳遞者因認識水平的有限而無意識的誤解政策或認識不到位。
波爾 (ball) 和易特曼 (yeatman) 稱這種現象為: 同一政策，千人千解。通常，管理的跨度和幅度越大，政策資訊傳遞的失真度越大，政策目標的曲解度越大，政策目標達成的可能性越小.
5. 政策制定和政策執行的環境不一致。決策始於問題認定及其成因的分析，而這一過程又通常是將各地各級各類成因概括總、提煉抽象的過程。
空間上，雖然各地存在的問題相似，但並非各地相似的問題具備所有成因。換言之，決策活動發生的層次越高，認定的問題越典型、巨集觀，問題成因概括越完整、越抽象，與基層的具體實際也就變得越來越遙遠。這樣，決策的問題環境與解決問題的執行環境出現不吻合現象，為解決基層問題的上層政策回到基層時已附上了幾分陌生感，不為執行者所熟悉，陡添執行難度。
時間上，科學決策並非彈指之間而必需假以時日。決策時限越長，問題及其成因發生量和質變化的可能性越大，政策或「夭折」或過時或失去針對性，原有政策目標達成的希望相應變得渺茫.
6. 技術操作上出現失誤。政策意義上的技術操作失誤主要表現為以下幾種形式:
第一，新政策出台的頻率過高，改革浪潮洶湧、一浪接一浪、一浪高過一浪。久處浪尖、疲於應對，到承受能力快枯竭時，執行者會本能地「遊出浪尖」而至平靜的水面喘息。第二，政策的連續性不強。
因決策主體更迭或決策主體或環境變換。針對同一問題的政策縱向不連貫、橫向不協調，令執行者無所適從以至採取「無為」策略靜觀其變。第三，政策不配套。
如前所述，當今社會的教育與外界其他社會系統的聯絡越來越密切，形成教育問題的原因也越來越多，且交織一起、錯縱複雜。解決教育問題的政策，其目標的實現離不開相關領域配套的政策。單一教育政策解決教育問題的可能性日益減少。
第四，政策執行主體不明確或雖明確但不具備履行相關職責的地位、權力和條件，以至出現人人「負責」又人人都不負責現象或負責的執行主體反倒在地位、權力和條件上受制於非執行主體。第五，達成政策目標所需的條件無法滿足。其一是決策者對政策目標達成所需條件預估不足，設定的條件水平低於達成目標所需的水平。
其二是，雖然設定的條件水平與達成目標所水平持平，但缺少得力保障措施以至條件因各種主客觀原因而無法到位。第六，缺少確保政策執行的有效監督機制，資訊反饋渠道不暢通，資訊反饋不及時，不全面。目標達成受阻時，不能及時採取應對措施，如:
或調整性和具體可考核性。這樣，界定的隨意性增大，甚至聽憑個人意願，出現「我說達成就是達成，沒達成也是達成」和「我說沒達成就是沒達成，達成也是沒達成」現象。另一現象是界定者隨意增減評估指標或者降低或抬高指標標準，造成執行者無須努力便可達成政策目標或無論怎麼努力也不能實現目標的局面，其結果必然是執行者盡可能「少為」或失去信心，最終影響政策目標的實際達成.
必須指出的是，筆者將上述因素分為主觀和客觀並分別單獨敘述，僅僅是為了行文的方便。實踐中，它們總是或部分或全部交織一起制約教育政策目標的達成.
3. 對策性建議
我們認為，排除上述不利因素、保證教育政策目標按量按期實現，可從以下幾個主要方面手:
1. 決策者應轉變觀念、認識政策不斷變化的本質特性，視政策的變化為必然而非偶然，正確對待設定政策目標與實際達成目標之間的差距。調整心態，以科學的態度接納對政策的批評和建議.
2. 採用恰當的決策模式，把決策過程變為民主參與、民意表達和民主決策的過程和交融各種立場、態度、情感、價值信仰和取向的場所和途徑，增強執行者和受政策影響者對待政策的熟悉感、認同感和主人翁感，以充分激發政策執行者的積極情感，調動他們執行政策的積極性、主動性和創造性.
3. 嚴格按照科學的決策程式決策。充分占有資訊，準確把握問題，了解現實基礎和挑戰，制定切實可行的政策目標，合理設定政策目標達成的條件，規定得力的保障措施，建立行之有效的監控機制，溝通資訊反饋渠道，預留應急措施和手段以備不時之需.
4. 以平等、公平、公正、照顧扶持處境不利和弱勢群體等原則指導決策，積極拓展利益分配性政策的受益面，努力加大調節性政策的力度，保持政策的連貫性.
5. 加強政策宣傳，培養政策氣候和環境，規範政策文字和用語，最大限度地消除決策者和執行者對政策目的理解差異，將政策執行過程變為理解、教育和提高政策執行者素質水平的過程，把政策資訊失真控制在最小範圍值.
6. 認真研究政策學、改革心理學、社會心理學和測量與統計學，切實考慮社會承受能力，有度有節地出台和實施新政策。充分認識政策配套的必要性和各種力量整合解決問題的現實需要性，按照職、權、責、能對等原則明確政策執行主體，建立科學合理的監控評估指標體系，為合理調集和配置資源、實施有效監督創造必要條件.
注釋:1. cunningham，g.
(1963)。policy and practice，in public administration，vol. 41，pp.
229-38.
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