關鍵詞: 土地發展權土地發展增益徵地補償土地管理法
內容提要: 徵地糾紛的本質是各方對土地發展增益的爭奪,土地發展增益在法律上表現為土地發展權。土地發展增益主要源於外力,是全體社會大眾努力的結果,具體地塊的發展增益與國家發展戰略、城市規劃、非農用地**政策、城市化速度等因素密切相關。
土地發展權並非土地所有權的派生權利,它因國家管制權的行使而成為一項獨立的權利。我國的土地發展權國有模式具有一定的合理性,能防止少數人獨享土地發展增益。其不合理之處在於,未能明確保障失地農民分享土地發展增益,且缺乏制度裝置來讓大田農民分享土地發展增益。
我國應當堅持土地發展權國有模式,並通過完善具體制度來保障土地發展增益全民共享。
一、引言
自上世紀90年代後期以來,中國進入了城市化快速發展期。城市化發展必然需要占用城郊農村土地,由此帶來了土地徵收問題。按照我國憲法規定,「城市的土地屬於國家所有」,農村土地轉為城市建設用地必須同時完成國有化,土地徵收是其惟一合法途徑。
然而,土地徵收引發了大量地方**與城郊農民之間的糾紛,其原因主要有兩方面。
第一,部分失地農民得到的補償難以維持體面生活。他們未能得到法定補償,或得到的法定補償不足以維持長遠生計,從而成為「種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢」的群體,進而引發糾紛。
第二,部分失地農民得到了足夠補償卻仍不滿意。不可否認,一些失地農民得到了法定補償(甚至更高補償),數額可能是大田農民家庭種田、打工「辛苦幾十年都掙不到的」。目前,在農業種植區,土地的正常交易(30年土地承包經營權的流轉)**只有每畝兩三千元。
而在城郊農村,土地一旦被**徵收,失地農民獲得的補償至少可以達到每畝五萬元。如果涉及到房屋拆遷,失地農民得到的補償會高出更多,城中村拆遷改造更是如此。部分失地農民因徵地而變富有,可以順利轉化為市民,此類現象甚至讓不少城市中產階級心生羨慕。
儘管如此,這些失地農民中仍有人希望得到更多補償,其中,部分人認為法定補償標準並不合理,部分人則試圖通過與**博弈來獲取額外利益。
由此看來,徵地糾紛既可能是失地農民依***,也可能是他們追求法外利益。無論何種情形,都會涉及法律上的徵地補償標準,而徵地補償標準不過是土地增值收益分配的具體規則,因此,徵地糾紛的本質是各方對土地增值收益的爭奪。眾所周知,農村土地被徵收後轉變成城市建設用地,其市場**立即數
十、數百倍**,巨大的土地增值收益開闢了各方爭奪的空間。那麼,土地增值收益到底應當如何進行合理的分配?利益分配在法律上往往表現為權利配置。
土地增值收益的分配,在法律規則上落實為徵地補償標準,在法律理論上則關涉土地發展權的配置。土地發展權,即發展土地的權利,也就是土地用途改變或利用度提高的權利。這種權利到底應當屬於誰?
在國家、土地所有權人或其他社會群體之間,應當如何進行合理的初始配置?
我國土地管理法第47條規定:「徵收土地的,按照被徵收土地的原用途給予補償」,具體補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。該條同時規定了土地補償費、安置補助費的計算規則。
雖然在特定情況下安置補助費可以有所增加,但「土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵收前3年平均年產值的30倍」。該條還規定:「被徵收土地上的附著物和青苗的補償標準,由省、自治區、直轄市規定。
」實踐中,農村土地上的居住用房被當作地上附著物,以統拆統建、劃地自建等形式重建,或根據建築重置成本進行貨幣補償。這種徵地補償標準,基本上沒有考慮市場條件,如土地的區位、徵收後的用途等,它主要根據土地被徵收前的用途(農業用途)確定價值,相關安置、補償的法定根據是其成本價,國家實際上得到了土地發展增益。可以說,法律雖未言明土地發展權,卻近乎採取了土地發展權國有模式,或者說土地發展增益國有模式。
國有模式在實踐中導致一些失地農民不滿,並造成法定徵地補償標準在有些地區落空——這些地區的**給予失地農民超標準補償。國有模式在理論上也遭到詬病,有學者將土地發展權視為土地所有權的派生權利,主張失地農民應當得到土地發展增益,認為國家應當按照土地被徵收後的用途和市場價來補償失地農民(農村集體)。這種主張可稱為土地發展權派生論。
本文擬從中國實踐出發,釐清土地發展增益的**和土地發展權的法律屬性,分析土地發展權派生論和土地發展權國有模式的成敗得失,並試圖從西方國家的土地發展權制度模式中受到啟發,**中國土地發展增益之公平合理分配的制度前景。
二、土地發展增益的**
**土地發展權的公平合理配置,首先需要釐清土地發展增益的**。在中國,孫中山先生很早就從理論上論及土地發展增益的**,並提出了相應的分配原則,這構成其「平均地權」思想的重要組成部分。孫中山指出;「地價高漲,是由於社會改良和工商進步。
……這種進步和改良的功勞,還是由眾人的力量經營而來的;所以由這種改良和進步之後,所漲高的地價,應該歸之大眾,不應該歸之私人所有。」「如果上海的人完全遷出上海,廣州的人完全遷出廣州,……試問上海、廣州的地價,還值不值現在這樣高的價錢呢?由此可見土地價值之能夠增加的理由,是由於眾人的功勞,眾人的力量;地主對於地價漲跌的功勞,是沒有一點關係的。
」「上海房產地價百年來增加了一萬倍。中國處在大規模的工業發展的前夜,商業也將大規模地發展起來,再過五十年我們將有許多上海。要能預見未來,我們必須是有遠見的人,而且要現在就作出決定,使地產價值的增值額,成為創造這一價值增值額的人民的財產,而不是成為那些僥倖成為土地私有者的個別資本家的財產。
」孫中山的思想在我國台灣地區影響甚大。台灣學者林英彥即依據「平均地權」思想指出:「站在人民的立場來說,土地被徵收,當然是補償越多越受歡迎,但就平均地權的理論來說,以市價補償不見得合理」,「目前之土地市價,除了土地所有人申報而應歸其個人所有的地價以外,尚包含龐大的自然增值額,這是應當屬於社會全體的。
所以,如果按照市價補償,那無異將自然增值部分也視為個人財產來予以補償,其不合理之情形至為明顯」。
其實,孫中山的「平均地權」思想,有其理論淵源。英國經濟學家約翰?穆勒早就主張,「應對自然增加的地租課以特別稅」,把土地自然增長的價值收歸社會所有,即凡不是由於土地改良而增加的價值一律歸公。
他說:「社會的進步和財富的增加,使地主的收入無時無刻不在增長;……他們不幹活兒,不冒風驗,不節省,就是睡大覺,也可以變得愈來愈富。依據社會正義的一般原則,他們究竟有什麼權利獲得這種自然增加的財富?
如果國家從一開始就保留有權利,可以根據財政上的需要對地租的自然增長額課稅,又有什麼對不起地主的呢?」美國經濟學家亨利?喬治對這一思想作出進一步的發展,他指出;「土地的價值(或者經濟學上的地租),如我們所知,完全不是勞動或資本這種要素製造的,表示的僅僅是占用土地得來的好處。
土地價值不表示生產的報酬,……它在任何情況下都不是占有土地者個人創造的,而是由社會發展創造的。因此社會可以把它全部拿過來,而無論如何不會降低改良土地的刺激,或對財富生產有絲毫的影響。」英國城市學家、「田園城市」運動創始人埃比尼澤?
霍華德也指出:「城鄉之間最顯著差別可能莫過於使用土地所支付的租金。……這種租金之間的巨大差別幾乎完全是一處有大量人口,另一處沒有大量人口;由於這不能歸功於某乙個人的行動,它通常被稱為『自然增值』,即不應歸於地產主的增值,較準確的名稱應該是『集體所得的增值』」,「顯然向任何特定地區大規模遷移人口,肯定會導致所定居的土地相應地增值」,「田園城市屬於託管人,他們受全社群的委託掌管這些土地,因而逐漸**的全部增值就成為這座城市的財富」。
[11]上述經典理論家的論述,從理論上說明了土地增值的**和歸屬,明確了土地發展增益的社會屬性。
土地增值包括自力增值和外力增值。土地權利人改善土地的物理、化學、地質性狀,改善基礎設施、增加附屬物,由此帶來的土地增值,屬於自力增值。自力增值的成果,因土地權利人投資投勞獲得,當然應當由他們享有。
土地的外力增值則是非因土地權利人直接投資投勞而獲得的增值,它通常由於社會性投資產生了外部性後果。社會性投資包括交通、通訊、環保、能源等基礎設施的建設,商場、銀行、工廠等工商業投資的發展,醫院、學校等公共事業設施的健全。土地用途改變帶來的增值,也屬於外力增值。
[12]土地的外力增值基本上是國家、**、公私單位長期投資積累的成果,是社會大眾共同努力的結果,而與土地權利人的努力關係甚微。外力增值對於農業生產的作用通常微不足道,也就是說,農業用地的外力增值空間很小。
我國城郊農村的土地增值主要是外力增值。城郊農村的土地作為耕地時,社會性投資的作用微不足道,對土地**的影響極其微弱。只有當土地被徵收改變用途之後,社會性投資的作用凸顯,土地才有了巨大公升值空間。
這種公升值屬於外力增值,其投資**於整個社會,因此增值應當歸全社會所有,而不應當由原土地權利人獨佔,[13]如此方符合「誰投資誰收益」原則。目前,一些地方立法界定了戶外廣告發布權,並將其劃定歸屬於**,其理論依據即與此類似的「誰投資誰收益」原則:戶外廣告效應源於城市巨大的車流、**,正是由於**在道路、公園、體育場館等基礎設施的建設和維護上投入了大量前期成本,才有了現代城市車水馬龍的繁榮場面,從而為廣告效應和廣告價值的產生提供了基礎。
[14]
隨著中國城市化的快速發展,越來越多的農地被徵收進入城市規劃區,由此產生巨大的土地發展增益。在一般意義上,影響土地發展增益的因素非常廣泛,從影響性質上看包括投資因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素,從影響空間上看包括一般因素(政治狀況、治安狀況、人口與家庭狀況、社會風尚、經濟形勢、城鎮建設狀況、不動產投資投機狀況、收入水平、物價水平、利率、城市規劃、土地**政策、土地出讓方式、住宅政策、稅收政策等)、區域因素(地區差異、功能分割槽)、個別因素(土地本身、自然與生態環境、基礎設施、規劃制約等),從影響時間上看包括永續性因素、可變性因素。[15]在當前實踐中,具體地塊的土地發展增益主要受兩大方面的影響:
一是土地的位置,它主要與國家發展戰略、城市規劃兩大要素相關;二是非農用地的供求關係,它同時受**量和需求量的影響,主要與非農用地**政策、城市化速度兩大要素相關。
1、國家發展戰略。國家發展戰略規劃優先發展的地區,城市發展速度快,納入城市規劃區的農地面積就大,能夠分享到發展增益的農地就越多。改革開放以來,國家優先發展的東部沿海地區,尤其是長三角、珠三角地區,
相當多的農地已經開發,並得到了較多的發展增益。現在國家又將中西部一些城市和區域納入重點發展試驗區,如武漢「1+8」城市圈、湖南長株潭城市群等。這些試驗區內的農地會比其它區域更多更快地納入城市規劃區,可以更多更快地獲得發展增益。
2、城市規劃。在城市規劃的功能分割槽原則下,非農用地可以分享土地發展增益,而農業用地不能,用於不同非農用途的土地可以分享的發展增益也不相同。同樣在城市周邊,規劃的重點發展區域比其它區域更多更快地被開發使用,也會更多更快地得到土地發展增益。
有時,土地發展增益甚至完全由城市規劃決定。比如,汶川**後,新北川縣城規劃區內的土地獲得發展增益,就完全因為新縣城的規劃重建。由於土地位置具有不可移動性,在特定的城市規劃之下,不同地塊可能獲得的發展增益在實踐中是不等的。
3、非農用地**政策。第
二、三產業的發展需要非農用地**,從政策上講,非農用地**量是可變的,獲准入市的土地增多,單位面積的土地可以獲得的發展增益就會降低。如果非農用地的**少於需求,入市地塊就可以獲得更多的發展增益;非農用地供給充分,入市地塊的發展利益相對較少;非農用地可以無限度地**,土地發展增益也許不會高於農業種植收益。但是,過多土地非農使用會帶來不必要的浪費,故土地資源緊缺的中國有必要實行最嚴格的耕地保護政策。
土地用途管制是現代國家的通則,這大概由於土地資源不可再生,一旦用於農業的土地不夠,糧食安全就不能有所保障,饑荒就可能發生。國家實行土地用途管制,嚴控農地轉化為非農用地,這決定了投入非農使用的特定地塊可以產生巨大的發展增益。
4、城市化速度。非農用地需求不可能無限度增長,目前中國的非農用地需求主要取決於城市化的速度。如果城市化速度不夠快,非農用地需求量就不會大,地價就不會高,土地發展增益也就不會高。
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