城鄉一體化是指在生產力、城市化水平達到一定高度的條件下，通過城鄉統籌發展，以城帶鄉，以鄉補城，互為市場，互相服務，建立城鄉協調的新型城鄉關係，使高度發達的物質文明和精神文明達到城鄉共享，實現城鄉之間在經濟、社會、文化、生態等方面一體化的發展過程。重慶都市區（指主城九區的範圍）的生產力、城市化水平已經達到相當高的程度，具有在全市率先實現城鄉一體化的條件。推進城鄉一體化對經濟方面的討論較多，城鄉社會的一體化是全面一體化的重要組成部分，卻往往得不到重視。
本文專門針對重慶都市區城鄉一體化中的重要社會問題（即社會保障和社會文明問題）展開研究。由於缺少都市區各區劃分城鄉的各類具體指標，以下城鄉情況的資料比較以主城六區（渝中、江北、沙坪壩、南岸、九龍坡、大渡口）為城，外圍三區（北碚、渝北、巴南）為鄉。
一、重慶都市區城鄉社會保障一體化問題分析
（一）都市區社會保障的基本情況
1．城鎮社會保障基本情況。重慶市都市區城鎮社會保障的主要內容有：城鎮企事業單位職工基本養老和失業保險，城鎮職工基本醫療保險，城鎮居民最低生活保障。
目前城鎮職工養老、失業保險已基本覆蓋全體勞動者。隨著醫療制度改革的推進，醫療保險的覆蓋面也在不斷擴大。現在全市所有街道均建立了社群社會保障機構，居民最低生活保障實現全覆蓋。
2．農村社會保障基本情況。農村社會保障的主要內容是社會救濟和特別的社會福利，主要針對農村「五保戶」。一般農民的養老、醫療等主要是自我保障，土地是他們自我保障的主要依靠。
雖然重慶從2023年開始在農村進行農村養老保險試點，但效果不好（主城區在江北、北碚、沙坪壩、巴南試點，目前僅有沙區在堅持）。2023年開始進行了農村新型合作醫療試點，探索農村醫療保障的新路子。總的來看，都市區農村社會保障基礎極為薄弱。
3．三無農民社會保障基本情況。近年來南岸、渝北區對三無農民（無地、無崗、無社保）開展了最低生活保障制度試點，進行了一些探索。但總的看三無農民的社會保障十分欠缺。
（二）都市區城鄉社會保障一體化中存在的差距與問題分析
1．城市、農村社會保障層次差異大。農村社會保障層次十分低，僅僅是構築了「最後一道防線」，是對無法維持生活的社會成員給予的救助。城市社會保障以社會保險為核心部分，是高於「最後一道防線」的一種損失補償。
2．城市、農村居民對社會保障的承擔方式不一樣，**、社會對二者的負擔不均衡。城市居民除了自己承擔一點，其工作單位、**也承擔了一部分。農民基本是自我保障。
**對社會保障的財政投入主要放在了城市。見圖1，外圍三區的區財政對社會保障補助的支出遠小於主城六區。
3．城市、農村社會保障體系不統一，制約了城鄉一體化程序。由於城、鄉是兩種完全不同的社保體系，兩種體系各自獨立，所以農民進城無法進入城市社保系統。這給農民向非農職業轉移、向城鎮集中居住都帶來障礙，制約出現一體化的推進。
圖1 都市區城鄉社保財政支出比較
4．失地農民社保缺位。農民失地後，一方面失去「土地保障」，另一方面又被城鎮社保體系排除在外。失地農民夾在農村與城市之間，成為失去社保的群體。
造成以上問題的原因主要有：其一，經濟水平有限，財政經費不足，無法照顧到全體城鄉居民。其二，優先發展城市的指導思想，使農村社保工作不能得到與城市相同的重視和支援。
其三，失地農民的管理沒有理順，身份沒有得到明確。
（三）推進城鄉社會保障一體化的思路和目標
1．推進思路
通過盡快明確失地農民身份，理清其管理方式，全面解決失地農民的社會保障問題；探索農村養老保險、醫療保險的實現途徑，逐步解決農村人口的社會保障問題；通過提高農村社保水平縮小城鄉社保差距，推進城鄉社保一體化。
2．目標
總的目標：消除城鄉社保體制的隔閡，建立城鄉一體的社保制度，使城鄉居民在任何地方都享有同等的社會保障條件。
結合重慶實際與全國農村小康指標提出階段目標：其一，2023年都市區農村建立起規範和完善的農村醫療救助制度；2023年建立起較完善的新型農村合作醫療制度，覆蓋率達到80%，基本解決都市區農民的基本醫療問題；2023年實現農村新型合作醫療覆蓋率100%。其二，都市區農村在2023年基本探索出符合我市特點的社會養老制度；2023年農村社會養老保險覆蓋率達到60%以上。
（四）推進都市區城鄉社會保障一體化建設的對策
1．提高農村社保水平
（1）盡快研究農村養老保障社會化的方案，轉變農村養老方式。社會化養老是社會發展的大趨勢，在總結我市農村社會養老保險試點經驗和教訓的基礎上，將該項工作重新提上工作日程是目前首先要做的。在此基礎上，都市區農村率先探索個人、集體、國家三方共同出資的農村社會養老保險途徑。
同時鼓勵農民參加商業養老保險。
（2）加強農村救助工作，將「最後一道防線」構築好，保障農村居民基本生活條件。主要是完善五保供養制度。
（3）借助農村衛生體制改革的契機，推進農村醫療保險建設。都市區農村屬於經濟較好的地區，在新型農村合作醫療制度建設中，可優先在該地區推進。
2．盡快解決失地農民社保問題
（1）明確失地農民身份，根據不同身份進入不同的社保體系。在徵用土地時，就要對徵地後農民的身份進行確認。失地後，該成為城鎮居民的盡快辦理城鎮戶口，一律進入城鎮社保體系，仍是農民的由鄉村集體組織進行土地調整重新分配土地。
（2）引導失地農民參加社會保險，針對這部分群體探索多方籌資的保險方式。失地農民可從補償費中拿出一點、集體從安置補助費中拿一點（農村集體組織安置人員的情況）、**從土地收益中拿一點、徵地單位拿一點（徵地單位安置人員的情況），幾方共同幫助失地農民購買必要的養老、醫療等保險。
（3）加強對失地農民的職業技能培訓。農民失地，相當於工人下崗，需要對其進行新的職業技能培訓。針對失地農民這一群體，開展農村、城鎮兩級培訓。
失地後仍是農民的，又無新的土地的，進入鄉鎮**組織的農民職業學校進行其它職業技術培訓。失地後是市民的，進入區**組織的（主要是街道牽頭）學習班培訓。
二、都市區城鄉社會文明一體化問題分析
（一）都市區社會文明的基本情況
1．教育事業的基本情況
2023年全市普及九年義務教育的人口覆蓋率達到95.22%，學齡兒童小學入學率為99.9%，普通初中入學率為105.
0%，全市15歲以上人均受教育年限為7.7年。都市區由於其經濟水平高出其餘地區，在教育上的水平也是高於全市平均水平的。
據都市區各區反映，九年義務教育覆蓋率已實現100%。具體看都市區城鄉的教育情況見下表。可知，從兒童入學率、九年義務教育普及率以及學生、學校、教師的萬人擁有量上看城鄉差別不大，在教育財政支出經費上有一定差距。
但在實際情況中，城鄉教育的質量、教育的硬體配備上差距是較大的。
表1 2023年都市區城鄉教育機構及人員情況表
資料**：《2023年重慶統計年鑑》。
2．衛生事業的基本情況
都市區城鎮衛生保健體系已建成並在不斷完善，城市居民不僅享有初級衛生保健，而且有更高層次的衛生保健選擇。近年來城市醫療機構開展了病人選醫生的活動，醫療服務質量明顯提高。在城市各街道居民社群開展了社群衛生服務機構建設活動，將衛生保健服務送到了城市居民的家門口。
另外城市的衛生保障制度建設的比較完善，醫療保險作為社會保障制度的重要組成部分正成為城市居民就醫的主要保障手段。
都市區農村正在開展農村初級衛生保健體系建設工作，進行農村合作醫療的試點工作。2023年進行了鄉鎮衛生院管理體制的改革工作，將鄉鎮衛生院的管理上劃到區。但總的看農村衛生保健狀況與城市還有較大距離（見下表），農民的衛生保障仍是自我保障。
表2 2023年都市區城鄉衛生機構急人員情況表
資料**同表1。
3．文化事業基本情況
都市區現有公共圖書館11個，群眾文化館10個，博物館15個，表演場所6個，電影院37個，老年大學16所，這些設施基本上分布在各區的城區中。農村的文化設施主要是鄉鎮文化站、村社文化室。現有157個鄉鎮文化站，1150個村社文化室。
2023年除外圍三區，其它六區的廣播覆蓋率、電視覆蓋率都達到了100%。
（二）都市區城鄉文明一體化中存在的差距與問題分析
1．城鄉教育的差距與問題
（1）鄉村教育設施水平、教學質量與城市有較大差距，農村學生受教育的條件差。首先，農村學校的教學裝置配置不齊全，配置水平低。目前城市中小學教育已向多**化邁進，而農村學校尚處於改建危舊校舍、完善基本教學器材的階段。
其次，師資力量差異大。城市集中了大量優秀教師，農村的條件無法留住有能力的教師。硬體設施與師資的薄弱導致農村學生受教育的條件落後於城市學生。
（2）城鄉教育資源分配存在重城輕鄉的問題。從教育投資看，大部分放在基礎較好的城市學校，尤其是重點中小學。農村教育經費投入較低。
表1中2023年外圍三區的財政教育事業費支出就低於主城六區的水平。
2．城鄉衛生保健的差距與問題
（1）城鄉居民衛生保健層次有差距。其一，保障手段的差異。城市居民大量依靠社會保障來解決就醫問題，農村居民是傳統的自我保障。
其二，衛生保健層次有差距。城市居民開始追求更好更完善的衛生保健服務，城市衛生機構在城市社群推廣社群衛生服務，而農村尚在完善初級衛生保健的覆蓋工作。
（2）城鄉衛生醫療條件差異大。農村衛生機構房屋、裝置簡陋，技術人員不足，醫療點少。從表2可看到農村萬人擁有的衛生機構數、床位數、技術人員數都遠低於城市。
3．城鄉文化建設的差距與問題
（1）農村文化設施功能單一，文化生活單調。農村的文化設施就是文化站（室），有些還僅是掛了乙個牌子。而城市擁有圖書館、博物館、表演館等各種場館，為城市居民提供多種多樣的文化生活。
（2）農村文化建設欠帳多，基礎設施條件差，缺乏文化人才。農村文化設施不論從場所還是設施配備上都滯後於鄉村居民的文化需求，相應的專業文化人才也十分欠缺。
這些**的財力相差甚遠，鄉鎮**無法無力去投資改善、發展教育、衛生、文化等事業。雖然目前已有政策將鄉鎮的教育、衛生等機構上劃到區縣，但在實踐中落實得不好。其二，農村經濟水平決定了農民不能支付與市民一樣的費用，所以無法享受與城市一樣的社會文明生活。
其三，鄉鎮衛生院（站）管理水平低，經營情況差，自身無力改善醫療條件。其四，市場經濟條件下，人才自由流動，鄉村的實際情況無法集聚人才，使得教育、衛生、文化等事業難以提供高水平服務。其五，鄉村分散居住的情況使教育、衛生、文化等場所布局困難，難以獲得規模效益。
如小學的布點是就近布局，這樣就產生了乙個班一所學校的情況，這樣的學校根本沒有經濟效益。如渝北區晚晴中學只有乙個班，12個學生，5個教職工。
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