改革開放以來，我國公路交通發展取得舉世矚目的成就，到2023年底，全國公路總里程達到435.6萬公里，形成了以高速公路為骨架、普通國省幹線公路為主體、農村公路為基礎的公路網路，為經濟社會發展和民生改善發揮了重要的基礎性保障作用。但與此同時，公路養護管理體制機制、養護資金供給與使用等不能適應公路發展新情況，矛盾和問題逐漸積累，已經成為制約公路交通發展方式轉變，提高公路交通服務能力和水平的重要因素。
深化公路養護管理體制改革，建立與事權相適應的養護資金保障機制，通過改革贏得紅利，已成為新時期實現公路科學發展的既重要又緊迫的重點任務之一。
一、調研情況
為做好相關工作，交通運輸部公路局開展了公路養護管理體制改革研究，並就相關內容對全國各省區市交通運輸主管部門進行了書面調研。同期，會同相關部委先後赴吉林、廣西、甘肅、安徽、河南5省實地調研，深入市縣、鄉鎮、村委會、道班和養護公司，聽取基層各級**、交通運輸部門、村民代表和養路工意見和建議。調研期間，調研組召開了四個片區公路養護工作座談會，廣泛聽取了各省（區、市）交通運輸主管部門、省級公路管理機構和高速公路經營管理單位的意見。
通過調研和座談，調研組對公路養護管理體制基本情況、主要問題等有了更加深入的了解，並對今後工作重點、發展政策等方面進行了分析研究，提出了政策建議。
二、養護管理現狀
（一）公路養護管理體制機制。
以《公路法》、《公路安全保護條例》、《收費公路管理條例》及《農村公路管理養護體制改革方案》等為依據，目前我國總體上形成了國省幹線公路養護由省級及以下交通運輸部門承擔、農村公路養護由縣級交通運輸部門承擔的管理模式，並初步建立了公平競爭、規範有序的養護工程市場。
1.高速公路。高速公路養護管理事權主要在省級，可分為以國資委為主管理、以省交通（運輸）廳為主管理和混合型管理等三種模式。
2.普通國省幹線公路。國省幹線公路養護管理體制可分為省統一管理、下放到地市管理、下放到縣管理和混合型管理（即下放到地市管理、下放到縣管理兩種模式並存）等四種模式。
3.農村公路。農村公路養護管理基本形成了以縣為主的管理體制，縣級人民**為責任主體，其交通主管部門具體組織實施。
4.養護養護市場化程序。2023年公路養護市場化改革啟動，至目前，養護工程市場初步建立，公路養護公司化逐步試行，公路大中修工程全部實行招投標。
（二）公路養護資金。
2023年實施成品油**和稅費改革以後，我國總體上建立了收費公路養護由通行費支出、普通國省幹線公路以成品油稅費改革返還資金為主、農村公路以成品油稅費改革返還資金和地方財政投入為主的公路養護資金保障體系。具體來看：
收費公路。近5年年均投入489億元，其中通行費收入（含銀行貸款）佔97.3%。
普通國省幹線公路。近5年年均投入1034億元，其中成品油稅費改革返還資金佔66.5%，銀行貸款佔16.
7%，地方財政資金約佔9%，車購稅資金約佔5.4%，取消**還貸二級公路專項補助資金佔1.1%，通行費收入佔0.
7%，其它資金佔0.6%。
農村公路。近5年年均投入321億元，其中成品油稅費改革返還資金佔62.3%，地方財政資金佔29.3%，銀行貸款佔4.5%，其它資金佔3.9%。
成品油稅費改革返還資金及使用情況。近5年成品油稅費改革替代原公路養路費的資金為5970億元。其中用於公路養護支出3423億元，佔58%；用於公路新改建1059億元，佔18%；用於償債還息963億元，佔16%；其他用途如水利建設**、公安機關交通管理經費、省級防範金融風險金、公路運輸站場建設等，佔7%。
三、存在問題
長期以來，以地方為主的管理模式，有效調動了地方積極性，對於促進公路快速發展發揮了重要作用。但在新的發展階段與發展形勢下，特別是投融資環境的變化，這一管理體制的不適應、支出責任與事權的不匹配等問題已逐步凸顯，突出表現在：
一是事權不清晰。現行公路法律法規對不同層級公路的事權認定含糊。雖然《公路法》對各行政等級公路的概念進行了定義，但當前，不**路的行政等級、技術等級、功能、地理位置、用途等如何，全部建設、養護、管理及主要支出責任均在地方，造成事權與支出責任不相適應，投資責任倒掛。
二是事權過度下放。目前，除北京、海南等11個省份對國省幹線公路養護實行省以下統一管理，其餘省份都不同程度地將事權下放。事權過度下放，造成國省幹線公路管理主體分割，與路網一體化執行要求和公路網路化管理的需要不相適應。
高速公路、國省幹線管理各自獨立、各成體系，多維分割管理導致斷頭路不斷出現，不同區域、不同層次路網銜接不暢、標準不一致，運營管理缺乏有效協調，嚴重影響路網服務水平。
三是管理體制不順、效率不高。目前全國高速公路管理主體多元、普通國省幹線公路管理模式不
一、公路管理機構設定重複交叉等問題比較突出。許多地方公路管理體制經常調整變化，不僅提高了管理成本，而且影響管理效率，不利於路網的穩定管理和養護管理水平的提公升。同時，**、社會和市場的關係仍未釐清，養護市場封閉，市場競爭不足，養護執行機制效率不高。
四是養護資金嚴重不足。由於事權過度下放，地方**普遍缺乏承擔相應事權責任的能力，加之部分地區公路養護資金使用不規範，挪用、擠占問題突出，造成公路養護投入嚴重不足。目前，每年養護資金缺口約50%（如2023年，普通公路養護資金需求2800億元，實際投入1443億元），幹線公路養護工程難以安排，一些危險橋隧、事故多發和災毀路段不能及時修復，大量的農村公路失養失管。
四、政策建議
（一）明確公路養護管理事權。
按照國家財稅體制改革確定的事權劃分原則，科學劃分國道、省道、農村公路的事權和支出責任，逐步釐清各級人民**在公路網中相應的事權關係，分級明確養護管理職責並承擔相應的支出責任。
（二）理順公路養護管理體制。
在明晰事權的基礎上，根據加快轉變**職能和統籌推進事業單位改革的總體部署，按照政企分開、政事分開、事企分開的原則，穩步推進公路養護管理體制改革，轉變公路管理機構職能，減少機構、人員及管理層級，在各省明確乙個機構對國道實施統一管理。整合優化公路沿線基層養護道班和工區，擴大作業覆蓋面，提公升專業技能，發揮其在公共服務、應急搶險和日常小修保養中的作用。
（三）穩步推進公路養護市場化。
因地制宜、分類有序推動公路養護市場化，建立**與市場合理分工的養護生產組織模式。收費公路養護工程、普通國省幹線公路大中修養護工程及養護技術諮詢服務等業務，全部實行市場化運作。普通國省幹線公路日常小修保養、災毀搶修、應急保通等具有公共服務性質的養護作業，可發揮基層公路養護道班、工區及**組建的區域性公路應急養護保通隊伍的作用。
農村公路的專業性養護工程，可通過購買服務的方式交由專業化養護隊伍承擔，日常養護可擇優選擇沿線群眾參與。
（四）多方籌措公路養護資金。
統籌發展以普通公路為主的非收費公路和以高速公路為主的收費公路兩個體系，穩定公路養護管理資金**。按照事權劃分，研究建立公共財政分級保障機制，多渠道籌措公路養護資金，解決資金不足問題。制定成品油稅費改革替代公路養路費資金使用管理辦法，建立公路養護管理經費定期審計機制和年度報備制度，規範專項資金的分配與使用管理，提高資金使用效益。
農村公路建設與養護管理體制改革
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農村公路管理養護體制改革
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