行政強制執行制度是國家行政管理活動中必不可少的制度，它對於保障法律法規的順利實施，行政權力的有效運作乃至社會秩序、公共利益的維護都具有十分重要作用。由於行政強制執行是以強制為主要特徵的，因此，該項制度設定是否合理和必要，執行是否適當也直接關係到公民法人的基本權利。為此，規範和限制行政強制執行權力成為很多國家行政法近幾十年的重要課題之一。
我國經過近二十年的法制實踐，各行政管理領域的強制執行制度已初步建立。首先，在主體上，形成了「以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外」的特有執行模式。其次，在手段上，直接強制似遠遠多於間接強制。
再次，在程式上，則以法院「非訴訟化」的「申請與形式審查」為主要形式。最後，在監督與救濟方面，則以行政復議、訴訟與國家賠償為主要途徑。但是，制度的初步建立既不意味著其合理性得到肯認，也不意味著法治化程度得到提高。
相反，從我國行政強制執行實踐來看，目前還存在著大量問題，主要表現在，缺乏統一立法，執行許可權模糊，手段混亂，程式不健全，行政決定的執行缺乏力度等，這些問題亟待統一立法解決。本文正是從我國行政強制執行的現狀出發，通過對行政強制執行存在問題的分析，提出制定統一行政強制執行法的立法構想，以期拋磚引玉，推動行政強制執行法的研究。
1、行政強制措施的概念、功能
（一）概念
行政強制措施，顧名思義，就是行政主體為實現行
政目的，對行政相對人的財產、身體及自由等依法予以
強制而採取的措施。從廣義上講，拘留、罰款、吊銷或扣
繳許可證和執照、責令停產停業、沒收違法財物等行政
處罰行為，也屬於行政強制措施。從狹義上講，行政強制
措施專指收容教養、強制檢查**、強制戒毒、強制傳
喚、強制帶離現場等對人身自由的限制，以及查封、扣
押、凍結、強制拆除建築物、變賣拍賣財物、強制轉讓專
利權、強制轉讓商標權等對財產的強制措施。本文所要
**的是狹義上的行政強制措施。
（二）功能
行政強制措施的功能主要體現在以下幾個方面：
1.它是實施行政法律規範的有力保障。任何一部法律、法規的社會價值都是通過對其貫徹實施體現出來的，否則，將是一紙空文；為此，對於那些應當知道法律規定的義務，而拒不履行的義務人，採取強制措施，迫使其遵守法律，執行法律，履行義務，從而保證法律法規的順利實施，維**律法規的嚴肅性，維**制的尊嚴。
2.它是行政機關依法行使職權的有力保障。行政機。
關在行政管理過程中，對相對人賦課一定的義務，並使這種義務得以履行，是行政職權的完整行使。在現實生活中，往往有相對人對行政義務不履行的情況發生，而行政強制措施的實施，有利於預防、制止或避免這類現象的發生，有利於維護和提高行政職權的尊嚴，確保其合法執行。
3.它是維護社會公共秩序，促進市場經濟健康發展的必要手段。行政管理的根本目的是維護社會公共秩序，為市場經濟的發展創造良好的社會環境，而行政強制措施則是實現這一目標的有效手段之一。
行政機關作為社會秩序的維護者，在制止、預防違法行為，敦促相對人履行義務過程中，只靠說服、勸導的手段是不夠的，往往仍需通過對拒不履行義務的相對人採取一些必要的強制手段或者制裁手段，才能阻止其拒不履行義務的行為繼續下去，甚至發展成為違法犯罪行為。另外，市場經濟的發展，要求有乙個公正、公平、平等、競爭的社會經濟秩序，作為行政強制措施，可以防止不履行義務的行為繼續下去，通過查封、扣押、強行收購商品，制止銷售，停止作業，扣留證照等強制執行措施，遏止欺行霸市、投機倒把、製假販假等違法經營活動，通過行政干預，排除阻礙市場經濟發展的行為，促使人們的經濟活動在法制
化的軌道上執行。
4.它是教育公民、法人和其他組織增強法制觀念，。自覺履行法定義務的有效方法。
行政強制措施雖然通過實施一系列強制措施來維持社會秩序、經濟秩序及相對人的合法權益的，但其宣傳法制以及教育、警戒作用也十分明顯。行政機關在實施強制措施過程中，同時著眼於教育義務人，在觸及相對人的人身、財產的同時，也衝擊其淡薄的法制觀念。因而，說服教育與強制相結合，強制與預防相結合的原則，應成為行政機關在實施行政強制措施中必須遵循的行為準則，要求行政機關在實施行政強制措施中，注重追求執行一人一事，教育一群一片的社會效果。
2、目前有關行政強制措施立法存在的問題
我國行政強制執行制度存在的主要問題可以歸納為以下幾個方面 :
(一)缺乏統一立法
行政強制執行制度是一項重要的行政法制度,必須建立在統一的立法基礎上。目前我國有關強制執行的立法極為分散不一。有些立法規定了行政強制執行問題 ,有些卻沒有規定 ,即使規定了的 ,也十分不統一。
《行政訴訟法》第 66條表明了乙個原則 ,即法律規定行政機關可以自行強制執行的以外 ,其他行政行為的執行均需申請法院。很顯然 ,這一原則性規定是遠遠不夠的。因為法律以什麼標準確定行政自行強制執行權?
法律賦予行政機關哪些強制執行權?行政機關又如何實現自行強制執行權?法院對於行政機關的申請如何執行?
責任由誰承擔?是否所有行政行為都需要強制執行等問題,不一而足,要解決這一系列的問題 ,必須進行統一立法。
(二)行政強制執行制度缺少指導原則
像其他行政行為一樣 ,行政強制執行也應當遵循一定的原則和規範。但由於我國立法並無太多類似的規定 ,所以實踐中濫用行政強制措施的現象十分普遍。如未經預先告誡強制拆除房屋、超過執行範圍採取強制措施、習慣使用直接強制措施 ,不善於使用間接強制措施、不分時間強制執行、錯誤執行拒不承擔賠償段的規定也不統一有些行政行為的執行,有些相反,,只有直接責任等 ,這些問題均需通過統一立法規定行政強制執強制手段 ,而無間接強制手段 ,只有間接行原則加以解決。
(3)行政機關與法院的行政強制執行權劃分不清
由於立法的原因, 目前我國行政機關和法院在行政強制執行許可權的劃分問題上缺乏統一標準和界限。一方面, 很多行政機關因沒有法定強制執行權而不得不申請法院強制執行, 大量的申請執行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負擔; 另一方面, 由於法院對於行政機關申請強制執行的案件通常採用形式審查而不進行實質審查, 使得很多申請執行案的審查流於形式, 法院成了行政機關的執行工具。更有甚者,行政機關與法院「聯手」設立派出法庭、巡迴法庭等機構, 法院出名義, 行政機關出錢出辦公設施, 共同強制執行, 以至於分不清哪些是行政職能, 哪些是司法職能。
這些現象說明, 把所有行政行為的執行權歸諸法院顯然是一種簡單化的處理辦法, 不僅難以保障行政行為執行的公正與效率, 而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。同樣, 行政機關自行強制所有決定的設想有違行政權與執行權相分離, 強制執行須取得法律特別授權的大趨勢, 在目前我國行政機關林立, 自行執行力量極不均衡的條件下, 這種做法也不足取。
(4)行政強制執行手段不完整, 程式不健全
現行體制下, 行政機關強制執行手段並不完整,缺乏應有的力度和威懾力。表現在, 享有自行強制執行權的行政機關對拒不執行行政決定的情況往往力不從心, 難以達到迫使相對人履行義務的目的。例如《行政處罰法》規定, 當事人逾期不履行行政處罰決定的, 作出行政處罰決定的行政機關可以每日按罰款數額的3 %加處罰款。
如果沒有其他強制措施相輔助,僅憑此種執行罰是無法迫使相對人履行義務的。此外,諸如沒收違法得所, 沒收非法財物等行政處罰及其他行政行為如何執行, 則找不到相應措施。不享有自行強制執行權的機關執行起來就更為艱難, 由於沒有法律授權, 所有行政決定的執行都須申請法院, 以至於一些數額較小, 又無爭議的罰款沒收處罰或責令停止違法行為的處罰在法院久拖不決, 難以得到及時執行,個別法院也藉機收取執行費, 或與行政機關「聯手」執行, 造成很壞影響。
目前, 法律對行政強制執行手段的規定也不統一, 有些行政行為的執行, 只有直接強制手段, 而無間接強制手段, 有些相反, 只有間接強制手段, 卻無直接強制手段。而法院按照民事訴訟法規定的執行程式對行政決定的執行也存在諸多難題,與法院的判決、裁定「執行難」一樣, 同樣難以達到迫使相對人及時全面履行義務的目的。
由於目前幾乎沒有任何規範行政強制執行措施的程式立法, 所以現實生活中因行政機關濫施強制措施引發的爭議迅速增多, 法院也難以判斷行政強制執行措施程式的合法性。特別是對於法院依行政機關申請執行的案件, 由於缺乏明確的法定程式, 實踐中的做法非常混亂。不僅發揮不了法院監督行政決定合法性的作用, 而且很容易形成「扯皮」現象, 降低行政管理效率。
由此可見, 行政強制執行手段的缺乏與力度不夠、程式欠缺是行政強制執行的大問題, 有必要通過統一立法加以解決。
三、解決行政強制執行中存在問題的立法構想
行政強制措施立法上存在的問題，只能通過立法解決。筆者認為，我國應制定統一的行政強制措施法。制定該法的指導思想可以是多項，其中不可或缺的是，既要賦予行政機關足夠的行政強制措施，以保障其對違法行為的有效查處，同時，又要規定行政機關必要的義務，賦予當事人相應的權利，以制約和監督行政機關運用行政強制措施，保證行政強制措施不被濫用。
行政強制措施法的主要內容應當包括：（1）行政強制措施的種類。（2）實施行政強制措施的主體。
應當考慮賦予質量技術監督、工商行政管理、稅務、海關等主要的行政執法機關以搜查建議權，明確規定對搜查建議，公安機關不得無故拒絕，否則，應承擔相應的責任。（3）行政強制措施的物件和客體。應僅限於違法嫌疑人及其違法嫌疑物品。
而且，對不宜適用行政強制措施的人或某些物品，也應加以規定。（4）實施行政強制措施的一般條件。應當規定，凡違法嫌疑一經查實，可以給予沒收非法財物或需要對非法財物做一定處理的，在調查階段都可以採用查封、扣押、凍結等強制措施。
（5）實施行政強制措施的程式。根據著名行政法學家應松年教授的觀點，應當包括實施方式、步驟、順序和時間等四個方面。（6）實施行政強制措施的期限。
這裡指實施行政強制措施總的期限。具體規定時，應當規定中止事由。（7）行政機關的義務和相對人的權利。
行政機關的義務主要是告知義務，即行政主體必須通過法定形式向行政相對人發生通知，告訴對其違法行為實施行政強制的具體措施，並告知其不自覺接受將產生的不利法律後果。行政相對人的權利主要
是被告知的權利以及申辯和申請救濟、獲得賠償的權利。（8）相對人的義務和責任。這種責任的承擔不應以採取行政強制措施所針對的違法嫌疑是否成立為要件。
只要相對人有違反本法法定義務的行為，尤其是無正當理由非經正當程式不接受行政主體行政強制措施的行為，應當根據不同情節承擔相應的法律責任。（9）關於行政復議和行政訴訟的特別規定。比如，關於審查和判定的標準，應重點強調程式方面合法，而不應過於要求事實清楚或證據確鑿。
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案由姓名 當事人位址證件號碼 法人或其他組織 名稱位址 法人代表人聯絡 序號證據材料 12345 證據名稱 規格數量 性別案件調查人員年齡職業 公民案件調查經過及違法事實 調查人員處理意見 執法人員簽名 年月日簽名 年月日執法機關負責人意見 案件進展情況及延長強制措施期限的建議 案件進展情況 本機關...