銀監會負責人就《商銀內控評價試行辦法》答問
***1月7日電據中國銀監會官方**訊息，日前，中國銀監會制定發布了《商業銀行內部控制評價試行辦法》(以下簡稱《辦法》)。銀監會有關部門負責人就《辦法》的有關問題回答了記者的提問。
問：為什麼要出台《商業銀行內部控制評價試行辦法》？
答：近年來國內商業銀行頻繁發生重大金融案件，表明商業銀行自身免疫力還不高，內部控制仍存在嚴重缺陷，主要表現在沒有形成系統的內部控制制度，缺乏主動的風險識別與評估機制，內部控制措施零散、不系統，監督檢查環節不到位，內部控制結果不穩定，缺乏對內部控制持續改進的驅動力，風險管理的長效機制沒有從根本上得到建立。
為改變這一狀況，銀監會經長時間醞釀並在廣泛徵求各方面意見和借鑑國際先進做法的基礎上，出台《商業銀行內控評價試行辦法》(以下簡稱《辦法》)，旨在通過建立一套對商業銀行內部控制評價的框架和方法，規範和加強對商業銀行內部控制的評價，督促其進一步建立內部控制體系，健全內部控制機制，形成風險管理的長效機制，保證商業銀行安全穩健執行。
問：內部控制評價的目標是什麼？
答：商業銀行內部控制評價的目標是通過評價商業銀行內部控制體系的充分性、合規性、有效性和適宜性，促使商業銀行切實加強內部控制體系的建設並認真執行。具體包括以下幾個方面：
(一)促進商業銀行嚴格遵守國家法律法規、監管要求和商業銀行審慎經營的要求；
(二)促進商業銀行提高風險管理水平，保證其發展戰略和經營目標的實現；
(三)促進商業銀行增強業務、財務和管理資訊的真實性、完整性和及時性；
(四)促進商業銀行各級管理者和員工強化內部控制意識，嚴格貫徹落實各項控制措施，確保內部控制體系得到有效執行；
(五)促進商業銀行在出現業務創新、機構重組及新設等重大變化時，及時有效地評估和控制可能出現的風險。
問：制定《辦法》遵循的主要原則有哪些？
答：第一、與國際慣例接軌。2023年巴塞爾委員會在framework for internal control systems in banking organisations中提出了商業銀行內部控制體系框架，強調商業銀行建立內部控制體系的重大意義。目前，大多數發達市場經濟國家的商業銀行已根據巴塞爾建議的內部控制框架建立了完善的內部控制體系，我國銀行業監管部門也把內控體系評價作為監管的一項主要內容。
該《辦法》充分吸收巴塞爾《銀行機構內部控制體系框架》、並廣泛參考美國和歐洲等國際先進的監管理念和先進經驗，把國際組織推薦的管理體系的原理和方法引入內部控制領域。
第二、與現有的法律法規的銜接。《辦法》充分考慮與現有法規如《中國銀行業監督管理法》、《商業銀行內部控制指引》等的要求和銜接，同時考慮了對商業銀行內部控制監管的新要求。
第三、前瞻性與適應性相結合。《辦法》既充分考慮了國有商業銀行風險的特點和實際情況，又充分考慮了商業銀行的發展；既充分考慮了各類商業銀行內部控制和風險的共性，又充分兼顧了不同商業銀行的業務特點和差別監管要求，從而使《辦法》既具導向性，又具可操作性。
問：《辦法》的主要內容包括那些？
答：《辦法》共分為八章七十二條。第一章總則，規定了辦法制定的法律依據、相關的定義、組織實施主體以及評價人員的資質等；第二章內部控制評價目標和原則；第三章內部控制評價內容，分為內控環境、風險識別與評估、內部控制措施、資訊交流與反饋、監督評價與糾正等五個過程方面；第四章內部控制評價的程式和方法；第五章內部控制評價的評分標準和等級評定，明確了過程評價和結果評價的計分方法、評價標準、評分調整和評價報告的內容；第六章內部控制評價的組織和實施，規定了內控評價的層次、組織實施、評價頻率、文件控制等；第七章罰則；第八章附則。
此外，《辦法》還有結果評價指標和說明的附錄。
問：與以往內部控制方面有關制度辦法相比,《辦法》有哪些新的思路？
答：與以往內部控制方面有關制度辦法相比，《辦法》具有鮮明的特點，充分體現了以下兩個新的監管思路：
第一，體系評價的思想。《辦法》提出內部控制體系是商業銀行為實現經營管理目標，通過制定和實施系統化的政策、程式和方案，對風險進行識別、評估、控制、監測和改進的動態過程和機制，由內部控制環境、風險識別與評估、內部控制措施、監督評價與糾正、資訊交流與反饋五個相互關聯、相互作用的過程構成。因此，對商業銀行內部控制的評價將側重評價商業銀行的內部控制體系。
第二，過程評價的思想。《辦法》的內部控制評價包括過程評價與結果評價，但是更重視內部控制過程的充分性、合規性、有效性、適宜性的評價，結果評價是對內部控制主要目標實現程度的評價。
問：《辦法》的科學性體現在那些方面？
答：《辦法》充分借鑑了國際上許多優秀評價模式的優點，其科學性體現在以下三個方面：
第一，評價內容突出重點。不僅包括結果評價，而且更重視過程評價，過程評價的分值權重要高於結果評價，充分體現了國際上銀行當局應遵循的準則，即重視過程控制的理念，突出了科學和嚴格的內部控制過程是實現目控制結果的思想。同時對每一項目的評價均考慮了對其控制措施有效性的評價，體現了內部控制評價的根本目的。
第二，評價思路邏輯嚴密。《辦法》針對每一項過程，總是從充分性、合規性、有效性、適宜性四個方面展開，即關注四個問題：過程和風險是否已被充分識別；過程和風險的控制措施是否遵循相關要求、得到明確規定並得以實施和保持；控制措施是否有效；控制措施是否適宜。
四個方面層層遞進，環環相扣，形成乙個完整的評價鏈條。
第三，定性評價和定量評價相結合。在具體評價方法上，《辦法》既包括定性評價，也包括定量評價，對每一項具體的評價專案，要通過評價技術進行定性分析，同時還要把評價的結果按照一定標準予以量化，以便於評價的可比性
問：《辦法》有那些特點？
答：《辦法》具有以下幾個主要特點：
第一，《辦法》強調了對體系的系統性評價。《辦法》提出並強調內部控制體系的概念，有利於督促、引導商業銀行針對風險建立一套系統完整的過程控制機制。
第二，《辦法》引入過程評價，這種評價思路不僅反映各行內部控制的差異性(結果評價)，更強調商業銀行自身內控管理水平和能力的建設(過程評價)，具有現實意義。
第三，通過要求商業銀行建立檔案化的內控體系，並通過檔案評價和實際活動評價，為監管提供了一種新的、有效的監管思路和途徑，通過評價活動自身的標準化，客觀上可以減小由於監管者與商業銀行之間對內控能力評價的差異性和不確定性，增強監管活動自身的規範和有效。
第四，明確了商業銀行建立符合監管基本要求的內控體系是商業銀行內在的需求和責任，並通過內控評價進一步明確了監管部門的作用，形成內部控制和外部監管的互動機制。
第五，評價範圍可靈活選擇。根據評價目的和其他要求，既可進行全面的系統評價，也可選擇一項或多項業務單獨評價。
問：《辦法》規定評價的範圍是什麼？對哪些機構適用？
答：因為商業銀行內部控制體系包括所有的活動和機構，因此銀行監管部門對商業銀行內部控制的評價也應覆蓋所有的活動和機構。
從覆蓋活動範圍來看，《辦法》要求對商業銀行的所有業務活動、管理活動和支援保障活動都進行評價，對授信業務、資金業務、存款及櫃檯業務、中間業務、計畫財務、會計管理、計算機資訊系統等重要活動，要每次評價時均覆蓋，對其他活動在每三次再次評價週期內應至少覆蓋一次。
從覆蓋機構範圍來看，辦法要求對商業銀行總部要每年覆蓋，對分支機構要在每乙個再評價週期內全部覆蓋。
《辦法》適用於在中華人民共和國境內依法設立的國有商業銀行、股份制商業銀行、外資商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行和郵政儲蓄機構。對政策性銀行、城鄉信用社和非銀行金融機構的評價可參照執行。
問：內控評價與監管機構的日常監督檢查有什麼區別？
答：日常監督檢查的重點是業務監管，其目的是對業務的合規性和經營結果進行檢查，是針對可能存在問題的「負面評價」，是針對「點」的監管。而內控評價是對內控體系的監管，是對業務過程的全面評價，是對商業銀行內部控制水平的「正面評價」，是針對「面」的監管。
內部控制評價可以形成確定日常監督檢查的基礎，即依據內部控制評價的結果確定日常監督檢查的重點業務區域，使日常監督檢查更具有針對性。
問：內部控制評價與對股份制商業銀行風險評級的關係如何？
答：股份制商業銀行風險評級是針對股份制商業銀行經營要素的綜合評價，包括資本充足狀況評價、資產安全狀況評價、管理狀況評價、盈利狀況評價、流動性狀況評價和市場風險敏感性狀況評價以及在此基礎上加權彙總後的總體評價，其中在管理狀況評價中包括內部控制評價的內容。內部控制評價僅僅針對商業銀行的內部控制的評價，儘管對體現內部控制結果的一些風險指標進行評價，但評價的根本目的還是在於通過結果反觀內部控制過程和體系。
風險評級是對風險的綜合評價，而內部控制評價是針對管理活動、業務活動等的單項評價。
問：《辦法》對評價人員有什麼要求？
答：商業銀行內部控制評價是一種全新的評價方式，其實質是一種體系評價和過程評價的思想。這種評價方式與業務檢查方法有所不同，業務檢查僅要求檢查人員對照檢查要求看其是否符合規定，相對比較容易。
而內控評價要求評價人員能夠從系統性角度收集客觀證據，從充分性、合規性、有效性、適宜性四個層次對商業銀行的內部控制進行客觀公正地評價，因此，評價人員必須具備較強的系統思維和分析能力、綜合能力和判斷能力。為了確保評價人員有能力開展評價工作，《辦法》第六條要求商業銀行內部控制評價人員應經過有關內部控制評價知識和技能的培訓，具備相應的資質和能力
問：內部控制評價結果如何使用？
答：商業銀行內部控制的評價結果是監管部門的內部資訊，任何單位和個人均不得對外擅自公布等級評定結果，凡擅自公布等級評定結果，造成重大不良影響的，要追究有關人
員的責任。如果需要公布，需經批准。
內部控制評價結果是監管部門採取監管措施的重要依據和參考，監管部門針對被評價機構內部控制體系所存在問題及嚴重程度分別採取以下一項或多項監管措施：
(一)約見被評價機構的行長或董事長；
(二)就評價物件內部控制體系的薄弱環節和存在問題所可能引發的風險，向被評價機構進行提示和警告；
(三)要求被評價機構對內部控制體系中存在的問題進行限期整改；
(四)加大對內部控制體系存在薄弱環節的機構或業務的現場檢查力度及頻率；
(五)建議更換有關管理層人員；
(六)取消有關管理層人員一定期限或終身銀行業從業資格；
(七)責令對內部控制體系存在嚴重缺失的業務進行整頓或暫停辦理該項業務；
(八)延緩或拒絕受理增設分支機構、開辦新業務的申請。
(九)其他。
問：目前國內銀行因歷史原因造成的差異較大，如何確保評價的公正性？
答：不同的商業銀行客觀上都必然存在一定程度的差異性。而對於由歷史原因造成的目前我國商業銀行在資產質量、資本充足率等方面存在的差異，《辦法》在一些具體做法上適當予以區別處理。
但從管理的角度講，無論資產質量客觀現狀如何，在內部控制的要求上對所有商業銀行應完全一致，不能鬆緊不一，不能「一行一策」。近幾年，隨著外部環境的改善和商業銀行內部管理的加強，商業銀行整體內部控制水平已有了較大的提高，為明確商業銀行內部控制體系基本要求和統一具體監管措施奠定了基礎。因此，通過內部控制評價揭示各商業銀行的內部控制水平的差異，有利於促進商業銀行不斷改進內部控制。
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