作者：姚璇時間：2007/11/22 10:42:00
內容提要：
本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程式的規定，結合國內外一些聽證理論和實踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要的問題及解決方法。
序言部分概括了當前聽證的發展以及我國行政處罰聽證存在的不足，表明寫作目的，引出全文。
第一部分以《行政處罰法》的規定為脈絡，結合處罰實踐，論述我國行政處罰聽證的現狀及存在的主要問題：聽證適用範圍過於狹窄、啟動聽證的規定存在缺陷、有權請求和參加聽證的主體單
一、通知的規定過於簡單、主持人制度不完善、聽證結論的有效影響小、聽證形式單一。
第二部分主要參考國內聽證研究成果及實踐經驗，借鑑國外先進聽證立法，提出完善我國行政處罰聽證制度的幾點措施，即：擴大行政處罰聽證適用範圍、修改啟動聽證的程式規定、規定行政處罰其他利害關係人的聽證請求權和參加聽證的權利、完善通知規定、建立規範的聽證主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式。
最後，在總結全文的基礎上，進一步提出修改《行政處罰法》的建議，並呼籲制定統一的行政程式法典。
目錄：引言
一. 我國行政處罰聽證的現狀及主要問題
（一）聽證適用範圍過於狹窄
1. 不包括限制人身自由的行政處罰
2. 不包括沒收違法所得、沒收非法財物
（二）啟動聽證的規定存在缺陷
1. 啟動聽證的程式單一
2. 啟動聽證的規定語言表述上存在缺陷
（三）有權請求和參加聽證的主體單一
（四）通知的規定過於簡單
（五）主持人制度不完善
1. 主持人的選任欠缺中立性
2. 主持人缺乏專業性
3. 主持人的職權規定不明確
（六）聽證結論的有效影響小
1. 沒有確立案件排他原則的原因
2. 聽證結論的有效影響小
（七）聽證形式單一
二. 完善我國行政處罰聽證制度的措施
（一）擴大行政處罰聽證適用範圍
1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽證的範圍
2. 將沒收違法所得、沒收非法財物納入聽證的範圍
（二）修改啟動聽證的程式規定
1. 增加處罰機關應當主動舉行聽證的規定
2. 修改處罰機關依申請舉行聽證的規定
（三）規定行政處罰其他利害關係人的聽證請求權和參加聽證的權利
（四）完善通知規定
1. 完善通知的內容
2. 規定通知的方式
（五）建立規範的聽證主持人制度
1. 確保主持人的中立性、專業性
2. 明確主持人的職權
（六）強化聽證記錄對最終決定的約束力：確立案卷排它原則
1. 案卷排它性制度的概念
2. 發揮聽證筆錄約束力的重要性
3. 案卷排它原則的實際運用情況
4. 應在行政處罰聽證中確立案卷排它原則
（七）聽證形式應根據具體情況的不同而多樣化
1. 可以規定非正式聽證
2. 可以實行繁簡分立原則
3. 可以增加事後聽證的規定
結束語引言
聽證制度是行政程式法基本制度的核心，[1]為各國所廣泛採用。美國依其憲法中正當程式條款發展了較為完善的聽證程式。英國的自然公正原則要求行政機關在作出對他人不利決定前必須聽取對方的意見，每乙個人都有為自己辯護的權利。
法國的聽證被稱為對質程式。重要的行政處罰涉及當事人的大額財產及其他重要權益，需要特別慎重對待。基於這種考慮，我國2023年《行政處罰法》率先在行政處罰領域規定了聽證程式，這是我國行政程式立法的乙個重要突破，具有里程碑的意義。
[2]但是，由於《行政處罰法》已經施行了十年，又缺乏較為詳細的配套性規定，尤其是一些重要的制度性建設欠明確與具體，因此，在實際操作中其不足之處已逐漸顯現。隨著《立法法》、《**法》、《行政許可法》等的相繼出台，聽證的範圍已從原來的行政處罰領域逐漸向其他行政決定領域、行政決策領域乃至制定抽象行政行為的立法領域延伸。實踐中，聽證程式的應運已然超越了上述法律規定的範圍。
[3]聽證這一體現程式公正的核心制度，已越來越廣泛地引起世人的矚目。因此，及時總結以往聽證工作的經驗，完善行政處罰的聽證程式已是一項緊迫任務。本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程式的規定，結合國內外一些聽證理論和實踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要問題及解決方法。
一、我國行政處罰聽證的現狀及主要問題
根據我國法律規定，在行政處罰程式中，行政機關為了查明案件事實，公正合理地實施行政處罰，在作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當事人要求，須公開舉行聽證會，在質證和辯論的基礎上作出處罰決定。[4]《行政處罰法》是我國行政處罰聽證制度賴以建立的基礎，它對聽證程式的規定如下：行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。
當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。聽證依照以下程式組織：(一)當事人要求聽證的，應當在行政機關告知後３日內提出；(二)行政機關應當在聽證的７日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；(三)除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；(四)聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關係的，有權申請迴避；(五)當事人可以親自參加聽證，也可以委託１～２人**；(六)舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議；當事人進行申辯和質證；(七)聽證應當製作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤後簽字或者蓋章。
當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。聽證結束後，行政機關依照《行政處罰法》第三十八條的規定，作出決定。從以上規定可以看出，目前我國《行政處罰法》對聽證程式的規定較為簡單，因此造成理論和實踐中存在著一些問題，主要有以下幾個方面：
（一）聽證適用範圍過於狹窄
《行政處罰法》第四十二條關於聽證的適用範圍是這樣規定的：行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。
也就是說《行政處罰法》用正面列舉和反面排除的方法將聽證的適用範圍限定在責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰上。雖然用了個「等」字，但在有權機關對該「等」字作出法律解釋之前，該「等」字並不具有任何實際意義。[5]所以行政處罰的聽證適用範圍實際上就僅限於三類處罰事項。
行政處罰的種類有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責令停產停業；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；行政拘留；法律、行政法規規定的其它行政處罰（如：勞動教養、驅逐出境、禁止進境或出境、限期出境、通報批評等）。
[6]而只規定三類處罰事項可以聽證，範圍確實過小。
1. 聽證適用範圍不包括限制人身自由的行政處罰。
從以上規定的字面意義和其所處位置可以推測出立法者的意圖：限制人身自由的行政處罰不適用該法的聽證程式而適用治安管理處罰條例的有關規定。而且，關於聽證程式適用範圍的規定中確實沒有包括限制人身自由的處罰在內。
所以有必要看看《治安管理處罰條例》中規定的程式，包括：傳喚、訊問、取證、裁決四個環節。《治安管理處罰條例》目前已經被2023年3月1日起施行的《治安管理處罰法》所取代，那再來看《治安管理處罰法》中有關處罰程式的規定，包括：
調查、決定、執行。可見這兩部法規定的程式，其公正性、合理性根本無法和以抗辯、質證為核心的聽證程式相比。限制人身自由的行政處罰是最嚴厲的、對當事人影響最為直接和重大的一種，本應該更審慎、更嚴肅地對待。
從限制人身自由的行政處罰的設定權上就可以看出，立法者一直很重視這類行政處罰。[7]可是，在行政處罰聽證程式的規定中不僅看不到這種謹慎和嚴肅，而且還仍然適用已經被廢止的、相對粗糙的，不符合現代程式精神要求的治安管理處罰條例中的程式規定，這實在讓人難以理解的。行政處罰法中的這種規定顯然和立法者在處罰權設定中體現出來的重視態度不相符，有違「保護公民、法人或者其他組織合法權益」的宗旨和公正原則。
2. 聽證適用範圍不包括沒收違法所得、沒收非法財物。
現實案例中，有些沒收非法所得、非法財物的數額達數十萬元，大大超過罰款的聽證金額。如:2023年6月2日，江蘇某市環保局對該市一物資**公司作出了責令限期改正，沒收違法所得13.
2萬元的行政處罰決定。13.2萬元的數字遠遠超過了《江蘇省行政處罰聽證程式規則》中規定的較大罰款數額，[8]但由於缺乏聽證的依據沒有舉行聽證，不但該公司對處理結果不服，而且在社會上也引起了對該案是否應當聽證的廣泛爭議。
[9]這類案件，不管將其以何種理由排除在聽證範圍以外，都難以服人。這也是人們在實踐中普遍感到必須解決的問題。從某種角度講，這是客觀實際的需要。
（二）啟動聽證的規定存在缺陷
《行政處罰法》第四十二條的規定「行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證」。「當事人要求聽證的，應當在行政機關告知後３日內提出」。這些規定從啟動聽證的角度分析存在以下兩個問題：
1. 啟動聽證的程式單一。
啟動聽證的程式只有一種，即依申請舉行，不能適應現實的需要。因為在行政處罰案件中有些對於當事人的處罰金額、沒收違法所得與非法財物的數額特別巨大；還有一些對特殊企業的處罰，特別是對其進行責令停產停業、吊銷許可證或者執照的處罰涉及到廣泛的社會公眾利益。大名電信一案就是很好的例子。
該企業的降價措施使任何一家電信企業都難以經營，對該企業的處罰金額也相當大而且對其的處罰涉及廣大電信使用者的利益。[10]這種涉及面廣、處罰力度大的案件如果按現有的聽證規則，很可能因為被處罰人一人放棄聽證權利，造成眾多利害關係人和社會公眾無法參與聽證。對於類似這種行政處罰案件如果不規定處罰機關有義務依照職權直接舉行聽證，是不利於保護當事人及其他利害關係人權益，也不利於保護社會公眾利益的。
2. 啟動聽證的規定語言表述上存在缺陷。
就是這一種啟動聽證的規定本身也存在語言表述上的缺陷。按照《行政處罰法》法條的規定，當事人要求聽證的，「應當」在行政機關告知「後」3日內提出。立法原意是要求行政機關履行提醒義務，同時要求當事人及時行使聽證權。
但按照我們的語言習慣這樣表述就把「告知」作為了「提出」的前提條件，換句話說當事人只能在「告知」後「提出」，如果行政機關由於主客觀原因不「告知」，那當事人即使知道有權聽證也無法「提出」聽證要求。顯然該條在語言表述上還是可以再完善的。
（三）有權請求和參加聽證的主體單一
理論上，可以把聽證參與人定義為，除主持人之外參加聽證程式，享有一定權利並承擔一定義務的人，包括「參加人」和「其他參與人」。前者包括參加聽證程式並與行政決定有利害關係的當事人及其**人和其他利害關係人；後者包括與行政決定沒有利害關係的證人、鑑定人和翻譯人員等。[11]《行政處罰法》多次使用「當事人」這一概念，雖未指明其確係何人，但從整個法律規定來看，應當是指行政機關調查人員認為有違法行為，將要給予處罰的公民、法人或其他組織。
可是對於其他利害關係人的地位卻沒有規定，這顯然是不合理的。例如：2023年11月12日，馬某在漢口開往上海的客輪上被於某**一案。
當時港口公安分局以《行政處罰法》沒有相關規定為由，駁回了馬某的聽證請求，造成馬某無法參與聽證維護其權益。[12]這種涉及「其他利害關係人」的案件還有很多，除了侵害型治安處罰案件中權益受被處罰人侵害的受害人，還有環境汙染處罰案件中的受汙染一方、多個被處罰人中未申請或未按規定申請聽證的擬被「共同處罰人」，他們都是「其他利害關係人」。在這些案件適用聽證程式時，賦予他們申請或經行政機關通知而參加聽證的權利是理論和實踐不可迴避的問題。
[13]
行政處罰聽證規定
9.聽證結束 聽證結束後，聽證主持人向所主要負責人提出書面意見，行政機關依照 行政處罰法 第三十八條的規定，做出處罰決定 行政執法公示制度 為了提高依法行政水平，增強權力執行透明度，促進勤政廉政，提高依法行政水平，嚴格依法管理，提高辦事效率，更好地接受社會各界的監督，根據 行政處罰法 行政許可法 以...
論我國行政處罰時效制度的完善
內容摘要 行政處罰的時效是行政處罰制度的重要內容。行政處罰時效依其所適用的不同階段，分為追訴時效 裁決時效和執行時效三類,各種處罰時效應根據其特性和目的設定合理的期限和起算時間。我國行政處罰時效制度存在著時效種類單 一 時效的期限和起算不甚合理的缺陷。完善我國行政處罰時效制度的主要途徑是增加處罰時效...
論行政處罰裁量基準制度及其完善
作者 何容慶 法制與社會 2016年第35期 摘要本文擬在當前行政法學學者研究的各種觀點上，通過列出 分析 比較 整合，採用比較研究法，比較國內外的行政處罰裁量基準制度，並就裁量基準的完善提出自己的觀點及建議。關鍵詞裁量基準概念功能 作者簡介 何容慶，湖南省鳳凰縣人民檢察院反貪局科員。中圖分類號 d...