政策解讀
一４韓俊：統籌城鄉發展破除二元結構
統籌城鄉發展是全面建設小康社會的根本要求，是***從戰略全域性出發作出的重大決策。２０ｌｏ年**一號檔案把加大統籌城鄉發展力度作為重要主題，提出了統籌城鄉發展的新要求。全面落實**一號檔案部署，對協調推進工業化、城鎮化和農業現代化，加快形成城鄉發展一體化新格局具有十分重要的意義。
破除城鄉二元結構的任務十分繁重
新中國成立以來，我國城鄉關係的變化大體可以劃分為三個階段：一是從新中國成立到改革開放前。這一階段的政策特點是以農補工，限制農村人口流入城市，農村富餘勞動力大量沉澱在
土地上。這在當時的歷史條件下有一定必然性，但同樣導致城鄉二元體制逐步形成並不斷強化。二是改革開放後到黨的十六大前。
逐步放開農產品市場，鄉鎮企業異軍突起，農村富餘勞動力向非農產業和城鎮大量轉移，城鄉經濟的關聯度顯著增強。三是
黨的十六大以來。確立統籌城鄉發展的基本方略，實行工業反哺農業、城市支援農村和「多予少取放活」方針，強農惠農政策體
系不斷強化，初步搭建起城鄉經濟社會發展一體化的制度框架。國家實施具有劃時代意義的農村稅費改革，對農民實行直接補貼；農村水、電、路、氣等基礎設施建設取得明顯進展；全面實施農村義務教育經費保障機制改革，擴大新型農村合作醫療制度
覆蓋面，全面建立和完善農村最低生活保障制度，開展新型農村社會養老保險試點工作，公共財政覆蓋農村的範圍不斷擴大；逐
５政策解讀
步放寬農民進城就業和居住的限制，推進城鄉平等就業，積極維護農民工合法權益等等。
在充分肯定城鄉關係發生積極變化的同時，在我國經濟快速增長、發展方式加快轉變、社會結構加快轉型、利益格局深刻變
化的大背景下，農業基礎薄弱、農村發展滯後、農民增收困難的局面尚未根本改變，城鄉發展差距擴大的勢頭仍未得到遏制，城鄉二元結構造成的深層次矛盾依然存在。這主要表現在：
農村資源要素流失問題仍然突出。在市場機制作用下，資本
的趨利性使金融機構從農村吸收的資金大量流向城市，在農村形成巨大資金缺口。土地徵收徵用對農民的補償標準不合理，土地增值收益分配明顯向城市、向非農部門傾斜，失地農民的長遠生
計缺乏保障。農民工工資依然處於較低水平，與城鎮職工同工不同酬、工資與實際勞動貢獻錯位的問題依然存在。
公共資源配置不利於農村的問題仍然突出。近年來，國家加大了對農村基礎設施和公共服務體系建設的投入，但由於我國農業農村發展底子薄、投入欠賬多，目前公共財政覆蓋農村的範圍
和深度還不夠，公共品供給偏向城市，造成城鄉居民在享受公共服務方面差距過大。財政支農力度與國家財力的增長狀況還不相
匹配。市管縣體制從資源配置上強化了市級**的調控能力，出現了地級市本級與縣級爭利、財富日益向市級集中、財政投放曰
趨集中在市本級的現象，帶來縣及縣以下**促進發展和提供服務所需要的公共資源嚴重不足問題，加重了「城市偏斜」。
工業化、城鎮化與農民工市民化相脫節的矛盾仍然突出。農
＼＿ｉ｜ｌ一｜
政策解讀ｌ＼６
民工進城就業，不僅希望增加收入、改善生活，而且強烈渴望融入城鎮。但在城鄉分割的二元結構下，他們仍被視為城鎮的「過客」。城鎮對農民工「經濟性接納，社會性排斥」，「要務工不管安居」，農民工進城落戶門檻高，不能享受同城鎮居民同等的待遇。
穩定就業的農民工不能在城鎮落戶定居，長期奔波於城鄉之間。這種不徹底的轉移方式起不到穩定減少農民、使土地向務
農勞動力穩定流轉集中的作用。
準確把握統籌城鄉發展的科學內涵、目標任務和
本質要求
統籌城鄉經濟社會發展就是要協調推進工業化、城鎮化和農
業現代化，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合，加快建立以工促
農、以城帶鄉長效機制。從根本上講，就是要破除城鄉二元結構，公平對待農民，使農民獲得平等的教育、就業、公共服務和社會保障等權益，提高農民的社會地位，讓農民平等參與現代化程序，共享改革發展成果。為此，我國必須建立健全包括財政、金融、投資、產業、就業、土地、戶籍等方面政策在內的配套完善的政策支撐體系，重點在推進城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化等方面取得突破，
推動形成城鄉良性互動、協調共進的良好局面。
強力推動資源要素向農村配置。統籌城鄉經濟社會發展要解決的乙個核心問題是「錢從**來」。一是按照２ｏｌ０年**一號
檔案提出的「總量持續增加、比例穩步提高」的要求，更加自
７一政策
覺、更大幅度地調整國家財政支出結構，切實把「三農」作為投入重點，把與「三農」有關的專案作為國家新增投資安排的優先
領域，保證財政預算內農業支出有較大幅度增長，確保新增財政支出向「三農」傾斜，並建立財政「三農」投入穩定增長機制。抓緊劃分**與地方的支農事權，完善轉移支付辦法，建立**
與地方財權和事權相匹配的財政支農體制。二是積極開拓農業農村發展資金的籌集渠道，引導社會資金投向農業農村。三是深化農村金融改革。
建立普惠性的農村金融體系，加快培育適應「三農」需要的各類新型金融組織，培育競爭性的農村金融市場，加大政策性金融對農村改革發展重點領域和薄弱環節的支援力度，加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接，引導更多信貸資金投向「三農」，提高農村金融服務質量和水平。四是規範土地稅費管理。統籌土地稅費收取和使用，土地出讓收益優先用於農業土地開發和農村基礎設施建設。
加快推進城鄉基本公共服務均等化。保障和改善民生，最艱鉅的任務在農村。應進一步推動公共服務向農村覆蓋、社會事業
向農村延伸，加快建立城鄉統一的基本公共服務制度。按照基本公共服務均等化的要求，統籌推進城鄉教育、衛生、文化和社會
保障等體制改革，努力實現農村居民學有所教、勞有所得、病有
所醫、老有所養、住有所居。在繼續全面普及並鞏固九年制免費義務教育的基礎上，推進實行免費的農村中等職業教育，進一步提高農村地區高中教育普及程度。鞏固和發展新型農村合作醫療制度，建立健全農村**醫療衛生服務網路，進一步提高農民享
政策解讀—８
有的公共衛生服務水平。不斷完善農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系，加快新型農村社會養老保險試點步伐。加強農村水、電、路、氣、房建設，加快改變農村面貌。
積極推進農民工市民化。吸納農業轉移人口在城鎮就業和定
居並使之向市民轉變，是城鎮化的重要任務，是破除城鄉二元結構的重大舉措。近年來，我國農民工轉移的穩定性顯著提公升，流
動的「家庭化」趨勢明顯。新生代農民工成為主體，他們對土地的情結弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城鎮化，融
入城鎮的意願強烈。應順應經濟社會發展規律和億萬農民工的意願，實行主動接納農民工融入城鎮的方針和政策。一是深化戶籍制度改革。
加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶並享
有與當地城鎮居民同等的權益。二是推進保障性住房制度改革。農民工是最需要改善居住條件的社會群體。
應多渠道、多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城鎮將有穩定職業並在城鎮居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。三是完善農民
工市民化過程中土地權利保障機制。農民轉為城鎮居民以後，其承包地、宅基地的處置問題是城鎮化過程中的重大問題。長久不變的土地承包權利和依法保障的宅基地用益物權是農民的財產權利，即使農民進城定居，也不能強行要求農民放棄。
「家中有
地，進退有據」。農民市民化是乙個長期過程。在這個過程中，既要創造條件，讓農民在城鎮安居樂業；又要允許農民繼續享有
對土地的權益，以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障。
９一政策解讀
這是保護農民利益的需要，也是促進城鎮化健康發展的需要。四是推進擴權強縣、強鎮改革試點。縣域經濟和小城鎮是統籌城鄉發展的關鍵環節。
應擴大縣級經濟社會管理許可權，在實行財政「省直管縣」的基礎上，進一步增加**和省級財政對縣級財政
的一般性轉移支付，加快建立縣鄉**基本財力保障機制，保障基層**履行基本職能。有條件的地方可以依法探索在行政上省直管縣的體制。實行有利於小城鎮發展的投資和土地政策，加大
國家對小城鎮基礎設施和公共服務體系建設的投資，增強小城鎮的吸引力，把縣城和中心鎮建設成為生產要素集聚和承載農村人
口轉移的重要區域。
有序推進農村土地整治和土地管理制度改革。近幾年，在國
家實行最嚴格的耕地保護制度背景下，不少地區開始推行宅基地和村莊整理，將節省出的部分土地轉換為城鎮和工業建設用地。農村土地整理為工業和城鎮發展騰出了空間，在一定程度上促進
了土地集約利用與新農村建設，但也存在農民和集體土地權益得不到有效保障等問題。農村宅基地和村莊整理所節約的土地仍屬農民集體所有，在首先補充耕地、保證耕地佔補平衡的基礎上調
劑為建設用地的，應該優先滿足新農村建設的需要，保證農民受益。要防止以擴大城鎮非農建設用地**為目的，強行收回農民的宅基地，損害農民的宅基地權益。健全規範的農村土地管理制
度是統籌城鄉發展面對的乙個極具挑戰性的問題。在快速工業化、城鎮化的過程中，應嚴格土地用途管制，嚴格控制城鄉建設
用地增量和土地徵佔規模，積極盤活城鄉存量建設用地，堅決守
政策解讀—
ｉ住耕地保護紅線。加快修改土地管理法，推進徵地制度改革，明確區分公益性用地和經營性用地。改革土地徵用補償方法，對經
營性用地實行市場定價；對國家徵用的公益性用地，補償標準應參照市場**。加快農村集體建設用地使用權流轉的改革試點，逐步使農村建設用地市場化。
協調推進城鎮化和新農村建設。城鎮化與新農村建設「雙輪驅動」，是中國特色城鎮化道路的重要特點，應從戰略上協調好
二者的關係，促進城鄉協調發展和共同繁榮。我國不能像西方一些發達國家那樣，待實現工業化和城鎮化後再去推進農業現代化；也不能走一些發展中國家那種大量進城農民淪為城市貧民的
發展道路，不能在城市周邊形成大量貧民窟。必須立足國情，確保在農村不凋敝、農業不衰退、農民不破產的情況下推進工業化、城鎮化。在推進城鎮化的同時應深化農村改革，穩定和完善農村基本經營制度，提高農民的組織化程度，培育現代農業經營主體，加快傳統農業向現代農業轉變程序，加快農村
二、三產業
發展步伐；加強農村人力資本開發和新型農民培養，全面提高農民素質；加強農村新型社群建設，努力把現代文明引向農村，逐步實現農業現代化。
作者單位***發展研究中心農村部
統籌城鄉發展
統籌城鄉發展，是相對於城鄉分割的 二元經濟社會結構 而言的，它要求把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全域性之中進行通盤籌畫 綜合考慮，以城鄉經濟社會一體化發展為最終目標，統籌城鄉物質文明 政治文明 精神文明和生態環境建設，統籌解決城市和農村經濟社會發展 現的各種問題，打破城鄉界線，優化資...
城鄉統籌發展調研報告
統籌城鄉發展，是解決 三農 問題 實現城鄉互動共榮的根本出路，也是 的迫切需要。既是戰略性任務，更是當務之重 當務之急。四 致力拓寬增收渠道，三大收入 快速增長。至去年底，我市農民人均純收入達 元，增幅連續xx年居全省前列，連續xx年保持兩位數增長。xx 村集體收入超10萬元，xx個村達60萬元以上...
統籌城鄉發展宣傳標語
統籌城鄉發展，推進城鄉一體化的宣傳標語 1 堅持科學發展，推動城鄉統籌，建設和諧都蘭2 牢固樹立統籌發展的理念，紮實推進新農村建設3 工業反哺農業城市帶動農村 4 以人為本，城鄉統籌，科學發展，成果共享5 以工促農 以城帶鄉 以鄉促城 城鄉互動，統籌城鄉經濟社會發展6 搞好村莊規劃改善農村面貌 7 ...