第２４卷第２期山西青年管理幹部學院學報
ｍａｙ，２０１０
２０１１年５月
【經濟管理】
績效預算改革中的財政支出績效評價
劉瓊（吉林大學珠海學院，廣東珠海５１９０４１）
摘要：績效預算已逐漸成為公共財政領域的熱點，但現階段我國尚不完全具備實行績效預算改革的條件。財政支出績
效評價被視為開展績效預算的基礎，成為我國推進結果導向的績效預算改革的現實路徑。然而近年來，財政支出績效評
價工作雖取得了一定成效，但還存在著一些問題和困難，需要學術界和實踐部門共同反思。關鍵詞：績效預算；預算改革；財政支出績效評價中圖分類號：ｉ）０３５—３文獻標識碼：ａ
文章編號一、
財政支出績效評價的定位：
績效預算模式；另一方面，國內學者普遍認為，由於我
我國績效預算改革的現實路徑
希克認為，國家的治理能力在很大程度上依賴於國家的預算能力…１。公共預算從表面上看是**關於
國存在多方面實施績效預算的瓶頸，目前還不完全具
備實行績效預算改革的條件。當然，這並不意味著現
階段我們沒必要做任何努力，恰恰相反，我國應該逐步清除那些阻礙績效預算實施的體制性因素，為以後實施績效預算創造條件。
由於仍然處於「前預算時代」，我國目前的預算環境缺乏實行績效預算所必需的四大條件：預算資訊和預算分析能力、支援績效的氛圍與機制、財政透明和信
息溝通、嚴格的財經紀律。那麼，在現有預算環境的約束下，績效預算改革應如何推進？財政部門在一段時間的研究論證後認為，以績效評價為起點，探索基於績效評價的預算管理，應該是具有現實意義的改革方向＿４ｊ。
財政部財政科學研究所副所長白景明認為：「中
國完整實行績效預算的條件並不具備，但對財政支出績效評價全方位的開展是可行的。」＿５ｊ因此，財政支出績效評價被視為開展績效預算的基礎，成為現階段我國推進結果導向的績效預算改革的現實路徑。從２００１
未來某個時期的收支測算，然而實際上反映了**政策選擇以及相應的政策成本。公共預算可以說是乙個
國家最大的政治，是關於國家治理的大問題 ｊ。因此，
在聲勢浩大的**改革中，各國**始終致力於尋求
一種高效率、高成效的預算體制。績效預算產生於２０
世紀５０年代，在美國柯林頓**時期作為「重塑**」
的重要工具取得了顯著進展，在ｏｅｃｄ成員國家也獲得了成功的推行。目前，績效預算已經成為西方主要的預算模式，全世界有５０多個國家均已不同程度地實
施了績效預算並取得了一定的效果。
在這種形勢下，績效預算也進入了我國公共財政領域的視野，它在很多方面對於目前我國正在進行的
預算改革都具有一定的啟發意義。有專家認為，一種
以結果為導向的預算模式應該是中國預算改革的最終目標３。然而，在進行績效預算改革方面，我國正處於
一年開始，財政部在湖北、湖南、河北、福建等地進行了財政支出績效評價試點，廣東、浙江、江蘇、河北等地的**部門也選擇以財政支出績效評價為突破口，開始了「以支出績效評價為切人點，以支出績效評價的逐步
個兩難境地。一方面，無論從預算體制深入改革的
必然性還是從公共財政的需要上來說，我國亟須引進
收稿日期：２０１１—０２一ｌ８
作者簡介：劉瓊（１９８３一），女，廣東梅州人，吉林大學珠海學院助教，行政管理碩士，主要研究公共預算與社會保障。
８０完善最終推進到整體的績效預算」［５］的探索和努力。
二、財政支出績效評價的進展：
乙個理念，多種實踐
２００３年，財政部出台了《**級科教文部門專案
績效評價管理辦法》、《**級行政經費專案支出績效評價管理辦法（試行）》等檔案，並將**級行政經費支出和科教文衛、經濟建設、****投資專案等幾個領域的專案支出作為財政支出績效評價試點，並制定了財政支出績效評價的實施辦法。在**的帶領和支援下，部分省、市也開始實施財政支出績效評價改革，財政支出績效評價逐漸在全國範圍內引起廣泛重視。
短短幾年間，財政支出績效評價在地方實踐中推
進層面極廣，發展速度極快。一方面，在**和省級政
府示範性做法的指導下，越來越多的地方**樹立了
績效理念，開始實施財政支出績效評價，形成了「自上
而下」的制度變遷模式；另一方面，一些地方**在推行財政支出績效評價的實踐中，迅速地由事後的支出
績效評價發展為事前的績效評估，甚至還利用績效評
價結果進行預算分配關聯和支出問責。這些改革經驗具有地方先行的「倒逼機制」的特點，同時又形成了「自下而上」的制度變遷模式。依託於對財政支出績效評價理念的共同體認，地方**開展了各具特色的探索和嘗試，實際上構成了中國財政支出績效評價發展的特殊路徑選擇。
財政支出績效評價的理念首先引起了決策層的重
視。基於加強財政支出管理、強化支出責任、提高財政
資金的使用效益、體現**公共服務目標等方面的考
慮，以財政部為代表的決策層提出應開展財政支出績效評價試點。在２００３年到２００５年的全國財政工作會議上，財政部長金人慶先後提出「研究績效預算評價體
系」、「進行績效評價試點」、「建立財政資金績效評價制度」等觀點。十六屆三中全會也提出要對預算績效進
行評價，一些省級主管領導也多次強調財政支出績效評價的重要意義。逐漸地，改革動因獲得了共識，財政
支出績效評價是「提高資金使用效益的內在要求」、是「**職能轉變的客觀需要」、是「公共財政框架的重要
組成部分」等等提法，被寫進了財政部門的工作規範之
中。開展財政支出績效評價工作，建立行之有效的制度，對財政資金使用效益進行跟蹤和科學評價，被視為當前財政管理工作的重要任務。
然而，各地推進財政支出績效評價的實踐並不是同步的。２００９年６月，財政部印發了《財政支出績效評
價管理暫行辦法》，對財政支出績效評價作出指導和規
定。其實，早在財政部公布管理辦法之前，廣東、浙江、
湖南、江蘇等地就已經開始探索財政支出績效評價工
作。以廣東省為例，２００３年該省率先建立了績效評價處進行財政支出績效評價試點；２００５年起，。此外，廣東省的地方財政部門也逐漸形成
了各具特色的績效評價辦法，且有多種實踐方式，值得
其他省份借鑑學習，具體如下：
１．在推行績效評價中強調績效目標申報。如，東
莞、中山、汕頭等市規定部門在上報預算時，必須提出
明確的使用財政資金的績效量化目標，實行績效量化目標管理。２．將財政支出事後評價發展為預算分配事前評價。如，東莞、湛江、佛山等市探索將專案績效評價提
到支出安排之前，以此為基礎開展專案績效預算工作。
３．著力於建立第三方評價機制。如，佛山、梅州、
東莞、中山、湛江、雲浮等市印發了財政支出績效評價評審專家庫管理辦法或專家評審制度，在績效評價工作中引入專家第三方評價試點工作。
４．從專案支出評價發展為單位、部門綜合績效評
價。如，湛江、惠州、廣州等市分別對預算單位財政資金進行綜合性考核，對部門績效實行綜合評價。５．在推行績效評價中強調績效管理資訊的應用。如，湛江市印發了財政支出績效評價工作考核獎勵試
行辦法。
三、財政支出績效評價的反思：問題與對策
財政支出績效評價作為完善公共財政管理體制的重要組成部分，受到了實踐部門的高度重視，並取得了
一定的成效。然而，進一步推進財政支出績效評價仍
然存在一些問題和困難。
（一）從預算改革層面來看，預算改革演進中的一些關鍵問題缺乏必要的理論構建和制度支撐。２００３年以來，財政支出績效評價被視為推進績效預算改革的切入點，成為推進我國結果導向的績效預算改革的
現實路徑。但經歷了７年多的探索，我國公共預算改
革的路徑選擇卻仍然很不清晰。財政支出績效評價應該為實行績效預算創造哪些條件？如何判斷條件是否具備？一旦條件成熟，又該怎樣由財政支出績效評價
逐步演化到績效預算改革？這些關鍵問題只是依靠各地零散的實踐得出一些模糊且主觀的答案，缺乏整體
８１的理論思考和制度設計。更值得關注的是，先行的實踐並未對後來的嘗試形成「路徑依賴」。在現行的政績考評和激勵機制下，一些先行的、效果良好的經驗並沒有被後人學習參照，各地預算改革程序中不時出現追
共同治理結構的形成和完善。
（三）從績效評價操作層面來看，目前財政支出績
效評價工作還面臨著許多挑戰。財政支出績效評價制度受到**公共管理模式的制約，不僅需要現**論
的支撐，而且還涉及大量資料處理，需要一定的技術支援。而現階段，我國績效評價法制建設尚不健全，績效指標和標準設計尚不完善，評價方法相對單一，評價層次尚不全面，評價主體尚不規範，評價結果的應用尚不到位，缺乏外部控制，這一系列問題制約著財政支出績效評價工作的發展，是財政支出績效評價面臨的現實困境。
求「制度創新」的做法，這些無疑加大了預算改革的不
確定性，增加了預算改革成本。
（二）從績效評價推進層面來看，全國推進財政支出績效評價程序差異顯著，「碎片化」特徵明顯。由於
缺乏整體的理論構建和制度設計，各級**基於自身
對績效理念的理解，依據績效評價實施機構對預算環
境的判斷，開展了各具特色的績效評價實踐，在績效評
價的內容、指標及標準設計、操作規程、評價結果的應用等方面做法不盡相同，差異很大。雖然財政部在
雖然仍存在上述問題和困難，但以財政支出績效
評價為起點，探索結果導向的預算管理，是我國深化預
算改革的現實選擇。目前，學術界和實踐部門需要釐清我國公共預算改革的方向，對預算改革演進中的一些關鍵問題進行整體邏輯梳理和制度設計，逐步緩解預算程序中的「碎片化」問題，以構建科學完善的預算治理結構。
２００９年出台了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，對財政支出績效評價作出指導和規定，但規定並不詳細
且難以落實，對緩解「碎片化」問題作用不大。隨著全
國財政支出績效評價工作的大力推進，地區之間的預
算環境和改革深度的差距越來越大，不利於公共財政
［參考文獻］
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駿，侯一麟，林尚立．國家治理與公共預算［ｍ］．北京：中國財政經濟出版社，２００７：２．駿．中國公共預算改革：理性化與民主化［ｍ］．北京：**編譯出版社
駿．中國公共預算改革的目標選擇：近期目標與遠期目標［ｊ］．**財經大學學報
ｌｉｕ ｑｉｏｎｇ
胍）（責任編輯：高春娟）８２
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