楊小軍國家行政學院法學部副主任、教授
大家好，我們今天要講的這個主題是關於推進「大調解」的若干問題與建議。我們現在應該說，中國正處在乙個轉型發展的時期。社會結構在進行所謂的深刻變革，面對著這個矛盾和糾紛也是很敏感，也是異常複雜的歷史時期。
在這個歷史時期，由於實踐的需要，我們出現了各種各樣的用調解手段、調解方法，來化解矛盾、構建和諧社會的一些探索和創舉。我們今天就來講這個問題，關於推進「大調解」的若干問題。所以，這是乙個應當說乙個比較實用的問題。
我們打算介紹四個方面的內容：第乙個，就當前矛盾糾紛的形勢到底怎麼來看待。我們調解的前提，是針對著矛盾糾紛的。
到底現在矛盾糾紛的形勢是怎麼樣的？第二個問題，就是如何我們當前的「大調解」是什麼？第三個問題，正確的調解它要遵循哪些原則？
不是說來和稀泥就都能解決問題。在法律上，它有一些原則、有一些大的原則它是不能違背的。最後乙個問題，第四個問題，違反法律規定的調解，司法是不能確認它的調解效力的。
所以，我們要介紹司法部確認效力的調解，是哪些？
我們先來看第乙個問題，當前的社會矛盾和糾紛的形勢。第一，當前的矛盾糾紛的量在持續下降、高位徘徊、時有反覆的現象是並存的，就是三個現象都存在。我們叫矛盾糾紛量持續下降、高位徘徊、時有反覆。
我們來講這三句話。第一，量在下降，就是總量確實是一直在下降。無論是信訪渠道反映出來的，還是申訴、舉報、告狀、訴訟、仲裁、復議等等，這些所有處理矛盾糾紛的渠道來看，總量數在下降。
所以，這是有客觀資料作為支援的。那也就是說，這麼多年來，我們花了很大的精力，去解決糾紛、去調處矛盾、調處糾紛，也確實在實際結果上發揮了它的作用，產生了效果。所以，整個量才會慢慢的、持續的降下來。
這應該說，是各方努力的結果，也是中國經濟社會發展的乙個結果。
但是，第二句話，矛盾糾紛的總量仍然在高位徘徊。它雖然在往下走，可是走的這個坡度並不大。另外，它這個量總的來講，現在仍然是乙個高的量。
法院的案件，每年全國是1千多萬。其他領域的矛盾糾紛的量，也是個800多萬的量。還加上這個控告申訴的，每年也有幾十萬的量。
那這樣來講的話，我們認為這些量加起來，它可能會涉及到多少家庭呢，它會涉及到多少人口呢？如果涉及到乙個家裡牽涉這麼乙個矛盾糾紛，那麼它就會是按一家三口來算的話，它可能涉及的人群要超過1億多。所以，應該說這仍然是乙個高位的，在矛盾糾紛總量還是高，並沒有說降的很低。
降的我們可以忽略掉，沒有。形勢並沒有那麼樂觀，所以我們把它叫什麼？高位徘徊。
它老在那兒晃來晃去，晃的還是高位。所以我們講，我們要增強危機意識，就和這有關。
第三，它有些還偶爾時有反覆。這個時有反覆，它有的是總量反覆；有的呢，是區域性量反覆；有的是區域性地區的反覆。比如說，我們拿這個信訪來講，它除了總量以外，它還有個什麼呢？
有乙個集體訪，有乙個重複訪，等等這些，還有一些非訪。那麼，這些量是不是都在下降呢？可能有些量偶爾在某乙個年份，反有所上公升。
有些地區也不穩固，去年下去了，前年也下去了，到今年上來了。所以我們講，三句話都是有根據的。叫做總量在持續下降；但這個位置，仍然是乙個高位的乙個危險位置；同時，有些還會有反覆。
所以，我們雖然做了很多任務作，也取得了相當的成效。但是，形勢仍然是值得關注、值得重視的。
第二，矛盾糾紛處理的工作投入大，牽涉的部門多，化解矛盾難度在加大，維穩的壓力在增大。這話，我們講分三頭來說吧！乙個，我們投入大，對吧？
我們講，為了這個社會的和諧、穩定、長治久安，現在無論是調解，還是法律，還是仲裁，還是訴訟，還是信訪，還是紀律檢查監督，各方面都投入到裡面去。人力、物力、財力，還包括時間，制度，制定的規定，發的檔案，就可見它投入量巨大。投入的量，我們講這些都是為了處理矛盾糾紛。
所以應該說，投入很大。你看各個部門、各個系統，都有相應的維穩機構、信訪機構，光建這套機構和人員和制度和工作機制，這也算是乙個長期持續的投入。所以我說，我們的矛盾糾紛處理的這個工作，成了乙個各個部門全社會動員的事情。
應該說，這個投入是很大的。投入大，它牽涉的部門就多，對吧？現在矛盾糾紛的調處、化解也好，往往頑固的、難以消化的這些矛盾糾紛，涉及的都是複雜的事情，和涉及的部門多。
它不是個部門、兩個部門就能解決的，它可能涉及到很多部門。涉及到部門多，它調處起來這個過程就比較麻煩，因為各個部門有各個部門，有各個行業的政策，行業的法律，它有各自工作的利益和角度的考慮，它有時候就不能達到完全統一。另外乙個，這樣就增加了我們矛盾化解的難度。
所以，維穩壓力也就比較大。矛盾化解，我們不斷的在解決問題，但是有一些老問題比較頑固的保留了下來。有的幾年、有的十幾年，甚至二十年的糾紛、矛盾，一直難以徹底消化掉，這也是當前的形勢。
這是第二句話。
第三句話，叫合理與無理訴求並存，老案與新案並存，極端方式與正常方式並存，就是矛盾糾紛的排查，我們矛盾糾紛現在的形勢，有三個值得注意的現象。乙個，就是無論通過訴訟，還是通過別的渠道反映出來的。
首先，是乙個糾紛當事人的訴求，這個訴求合理不合理，合法、合規、合政策、合道理、合公理、合天理，這是一種。有沒有？有。
因為他權利受到侵害，這個問題沒有人解決，他打官司，他上訪，等等這種方式都存在。在這些人群當中，確實有一部分他就是我們說，他是乙個合理的、需要保護、應該滿足的。但是，也有無理的、胡攪蠻纏、不按法律，然後乘機想撈一把，這種現象也是存在的。
我們現在面臨的矛盾糾紛，我認為是魚龍混雜的。就是無理的和合理的都有，而且量都不小。這是第一。
第二，老案子和新案子並存。這就是我們現在面臨的乙個很值得關注的問題。就是我們叫什麼呢？
叫重複案件，或者說拖下來的、多年沒解決了的，這種案子非常的頑固，這種糾紛矛盾它已經遠遠很可能都離開了它原來的問題，它增加了很多。不斷增加新的內容、新的訴求，它變成乙個越來越複雜的案件。所以，這叫老案。
老案在存在的同時，這叫什麼？這叫存量。我們還有一種叫增量，就是隨著經濟社會的發展，隨著改革的進行，隨著這個社會矛盾的發生變化，又在不斷的產生一些新的矛盾糾紛。
所以，存量也有，增量也有。那這個就加劇了我們調處工作的難度。
第三，這個反映訴求，都是應當通過正當方式來的、通過正常方式。有法律規定的途徑，仲裁；有法律規定的途徑，行政復議；有法律規定的程式，是訴訟。你可以到法院去打官司，你可以去仲裁，可以通過行政復議，等等都可以。
這叫正常方式。通過信訪也是正常方式，來信來訪也是《信訪條例》允許的。但是，同時裡面也存在著不少的違規，我們叫極端方式，就是他以極端的方式來施壓，企圖達到他訴求解決的目的。
比如說，**。你要拆他的房子，他就拿汽油把自己燒死，這就叫極端的方式。什麼開胸驗肺、什麼血灑天安門等等，這些東西實際上是一種威脅。
就是我們講，這種要求從法律上來講，這種方式本身，什麼下跪、什麼打橫幅等等，這些不是一種正常的反映方式。它不是乙個通過法定途徑來的，它是通過施壓的方式，所有這種施壓力的方式，我們認為，它都屬於這個不正常的方式，有些甚至構成極端方式。你看堵攔領導的車輛，堵這個交通要……現在我們面臨的矛盾糾紛，就是這些現象都存在，合理的無理的；老案存量和增量；還有乙個，正常方式和極端方式都存在。
這是第三。
第四，事要解決與依法依規時有糾結，或者叫偶有糾結。什麼叫事要解決和依法依規？我們在解決矛盾糾紛的時候，有乙個目標，我們要達到什麼目標呢？
就是事情要給他解決好，要解決了。他有事才來找，無論是通過復議、通過訴訟、通過仲裁，還是通過控告申訴，還是通過信訪，他有這個事情。這個事情，我們要求要給他矛盾要化解掉，事情要解決掉。
這就叫事要解決。但是，事要解決講的是乙個目標。這個事要化了、要結了，案要結了，事要解決了。
這是目標。問題在哪兒呢？還有另外乙個方面，就是我們國家是有法律、有政策、有規矩的，那麼有法律、有政策、有國家規定，按照法律、按照政策、按照規定，你那個事就不該解決，或者不該按你所要求的那樣去解決。
那你告訴我，我們這個時候是依法依規呢，還是只要解決問題？這兩者之間就會有一定的糾結。如果只講事要解決，那這個規矩就可以讓一邊。
如果要講規矩，完全按規矩來，按法律、按規則來，那你這個事情可能就不該解決。比如說拆一還一，我拆你房子還你一套房子。他說他不幹，他就是不走，他不斷的繞。
如果是事要解決，那我再給你一套房子，你高興了，你不就走了。這事不就解決了。但是，我說按照規定、按照拆遷政策，你就拆一只能還一，怎麼能給你二呢？
我就不能給你二，對吧？所以這兩者之間，在當前的矛盾糾紛的調處過程當中，有時候是有糾結的。有的時候是一致的，大多時候是一致的。
既能解決問題，又能依法依規。但是，有時候它二者並不完全一致。
第五，信訪不信法的現象也是存在的。這個現象，不是我今天在這兒說，其實應該說用一句話通俗的話來說，就是地球人都知道。什麼意思？
其實無論是黨政機關，還是普通老百姓，關於當前這個信訪不信法的現象，大家都有耳聞目睹，都有共識。就是通過法律途徑，它解決不好，或者他認為解決不了，然後他就走其他途徑，這個主要是通過信訪途徑。或者法律途徑解決了，他不滿意，然後他再去走信訪。
信訪裡面有可能就給他解決了，這樣的話，它起了乙個什麼示範效果呢？越來越多人都去走信訪，而不去走法律途徑。或者先走法律途徑，或者如果能達到目標，能達到我的結果就行了。
如果達不到，那我再去走。這個現象，也是當前在處理當中的一種值得注意的現象。
第六，有效處理訴求與壓訪、截訪、關訪的現象並存，強制手段的禁用與有效手段的缺失並存。兩個並存：乙個，就是我們依法依規來處理你提出的訴求。
我要有效的解決你的問題，如果是黨政機關的問題，我們責令它改正；如果是侵害了你的權益，那麼我們來保護；如果造成了損害，那麼我們給予你彌補、給你賠償、給你補償。說這個冤假錯案，我們給你關了10年，給你60萬、90萬、80萬，那就有效處理了。你也接受了，你也同意了，你也滿足了，好了，這個事情就ok了。
但是，同時也存在著另外一種，就對這個當事人提出的訴求，尤其是對於上訪，它可能會採用一些我們叫壓訪，就壓住，不讓你找。不讓你去省上，不讓你去北京。還有乙個，截訪。
你要去，我攔截。第三個呢，我把你關起來。你違規了，或者是在敏感時期你要到北京去，那我就乾脆把你關起來了，勞動教養、辦法制培訓等等。
所以說，前面講的有效處理它是乙個主流，它是合法合規的，也是有效的。後面這個壓訪、截訪、關訪，這是值得研究的。所以我們叫，正當的和不正當的都有。
還有乙個，強制手段的禁用。我們知道過去，在這幾年當中，信訪的這個壓力越來越大，維穩的壓力越來越大了以後，我們對於它採用了一些手段。有些地方，有些極個別地方和個別的執法者採用了什麼？
採用勞動教養。你違反規定，比如說到北京去非訪，回來以後，我就把你關起來。那你確實也違規了，那規定你不能去的地方，你跑到那兒去鬧，那我就會認為你擾亂社會秩序、擾亂公共秩序、擾亂辦公場所，把你關起來。
到後來，最近今年以來，**有關部門有乙個明確的態度，有乙個想法就是說要把信訪納入法制化軌道。因此，對於這個上訪的人，可能現在勞動教養的手段，在使用上已經受到了嚴格的禁止，就是不讓用了。那這樣一來，就有乙個問題了。
你這個強制的手段被禁用了以後，那麼你有什麼樣有效的手段呢？老手段不讓用，新的有效手段是什麼？還有待於探索和研究。
這就出現了強制手段的禁用和未來有效手段的缺失，這兩種現象也是並存的。所以我們說，任務還是很艱鉅。這是我們講的第乙個問題——當前矛盾糾紛的形勢。
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