新中國成立後很長時間內，我國對城鎮化重視不足，直到「八五」計畫才在計畫綱要的產業結構調整內容中附帶首次提出推進城鎮化。近年來，尤其是本輪國際金融危機以來，出於城鎮化對擴大內需的重要作用，**部門和學術界對城鎮化的關注度迅速提高，普遍將城鎮化作為延續中國三十多年來經濟高速增長的主要途徑，許多地方**開始「跨越式」推動城鎮化，核心途徑是「拉開城市框架、擴大城市人口規模」。如果認識不到城鎮化中的問題和難點而盲目推進，將會把我國城鎮化乃至現代化事業推向危險邊緣。
一、中國城鎮化程序及存在的主要問題
(一)城鎮化內涵
不同學科從各自研究視角出發，強調城鎮化的某一特徵，如經濟學強調生產要素的流動以及農業活動向非農業活動的轉換，社會學強調工業社會取代農業社會生產生活方式，地理學強調城鎮景觀取代農村景觀[1]。城鎮化是乙個綜合性過程，但其核心是人口集聚和生產生活方式轉變，從人口的角度可將城鎮化分為三個基本要素：人口向城鎮集中、生產方式非農化、生活方式逐步現代化，人口向城鎮集中的過程是外在表現，生產方式和生活方式的轉變是核心。
(二)中國城鎮化歷程
按照城鎮化的基本動力、推進速度等[2]，將中國城鎮化劃分為三個階段：
1.緩慢推進期(1949-1978)
新中國成立後，為了支援工業化的迅速推進，我國採取了「城鄉分割、以鄉補城」的方針，嚴格限制城鄉人口流動，城鎮化速度緩慢。1949-2023年，我國城鎮化率由10%左右僅增長到17.9%，年均增速不足0.
3%。2.恢**展期(1979-2023年)
在經濟增長的拉動下，城鎮化開始恢**展，並逐漸加速。1979-2023年城鎮化率從18.96%提高到27.
46%，提高了8.5個百分點，年均提高約0.68個百分點，是前29年城鎮化速度的2.
72倍和世界同期城鎮化速度的2倍;一大批新興城市迅速崛起，城市總數由216座增加到517座，建制鎮由2851座增加到11985座。
3.加速發展期(1993-今)
隨著經濟快速增長，中國城鎮化進入了加速發展期，大量農業剩餘勞動力擺脫土地束縛向城市和城鎮流動，城鎮化率自27.99%迅速提高到49.95%，年均提高約1.
4個百分點;城市數量達到655個，建制鎮數量達到20000座左右，並逐漸形成了長三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群。
(三)中國城鎮化存在的主要問題
近年來中國城鎮化迅速推進很大程度上彌補了程序滯緩帶來的負效應，但也積累了許多問題，成為未來健康持續推進的羈絆。
1.不完整性
我國城鎮化中存在明顯的「重物輕人」傾向，過於重視城市空間拓展，忽視人口城鎮化水平提高。自2023年以來，城鎮建設用地面積從1.3萬平方公里擴大到5.
7萬平方公里，增長了338%;但同期城鎮人口從2.99億增加到6.22億，增長了108%，部分城鎮人口僅僅實現了空間集聚和生產方式轉變，沒有實現生活方式轉變，當前我國城鎮人口中包含了1.
67億社會保障水平較低的農民工，大部分農民工只是個體進城，多數家庭成員仍然居住在農村，2023年農民工帶眷係數僅為0.22，農民工仍然大規模往返於城鄉之間，沒有成為完整城鎮人口。
2.資源浪費嚴重
我國城鎮化主要依賴於廉價的土地、能源投入，對生態環境影響較大。目前我國人均建設用地已經達到130多平方公尺，遠遠高於發達國家人均82平方公尺和發展中國家人均83平方公尺的水平;而且，「隱性」土地浪費嚴重，勞動人口和供養人口空間分離的方式導致土地資源浪費嚴重，進城務工人員在城鎮居住卻在農村大量修築房屋，造成了我國農村人口比率大規模下降的同時農村建設用地面積不降反增。而且，我國城市建築能耗相對較高，與相同氣候條件的西歐和北美國家相比，我國住宅單位採暖能耗多50%-100%。
3.總體滯後與階段性「過熱」並存
儘管我國城鎮化推進迅速，但仍滯後於經濟發展水平，從城鎮化率與工業化率、非農就業人口比重的關係來看，城鎮化大約滯後15個百分點左右，與世界其他國家相比，我國城鎮化大約滯後10-15個百分點。但一些**部門急於改變城鎮化滯後格局，通過圈地建城、戶籍調整等方式加速城鎮化，使得經濟增速與城鎮化增速脫節，造成城鎮化階段性「過熱」。
二、中國城鎮化中的難點
中國城鎮化面臨著乙個基礎性難點：以較低的資源環境承載力支撐世界上最大規模人口的城鎮化，除此，還面臨著一系列階段性難點：
(一)轉型發展困難影響到城鎮化的可持續性
經濟發展是城鎮化的根本動力，是實現人口生產方式轉變的唯一途徑。轉型發展是實現我國經濟持續增長的必經之路，卻面臨著眾多難點[3]，如果無法順利實現轉型，必將影響經濟增長，進而影響城鎮化程序。
轉型發展的難點包括：一是改革難度加大;要推動轉型，必須推動總體改革程序尤其是重點領域和關鍵環節的改革，比如基本經濟體制、財稅體制改革、資源環境管理體制、**績效考核機制等的改革，這些領域改革難度較大，涉及到不同群體、階層以及地區間的利益調整，而且與政治、社會、文化等領域改革緊密相關，統籌推進的難度較大。二是我國勞動力素質難以滿足轉型需求;實現轉型發展的基礎是大規模高素質勞動力供給，與成功實現轉型發展的南韓相比，目前，我國經濟發展水平大體相當於南韓2023年代末期的發展水平，但我國目前的高中教育及職業培訓水平僅相當於南韓2023年代水平(表1)，即相比南韓而言，我國為轉型發展儲備人力資源的時間晚了10多年。
三是國際競爭和束縛強;要提高創新、技術進步在中國經濟增長中的貢獻，意味著提高中國在國際分工格局中的地位，調整較為複雜的國際技術分工體系，當前以美歐等為第一梯隊，新型工業化國家為第二梯隊，發展中國家為第三梯隊的分工格局比較牢固和複雜，中國要實現突破比較困難。
如果不能順利實現轉型發展，我國將會由高增長階段轉入低增長階段，經濟增長空間收窄，城鎮化動力減弱，城鎮化的持續性受到影響。如果依靠**干預強行推動城鎮化，可能會激化城鎮就業矛盾，即使實現了人口向城鎮集中，由於就業崗位的缺失，生產方式難以轉換，城鎮化增速也會大幅下降甚至停滯。
(二)農村人口向城鎮集聚的難度增大
長期以來，我國農村向城鎮轉移的人口以剩餘勞動力為主，但隨著農村勞動力結構的變化，轉移人口將轉變為農民家庭，即包含了勞動力及其撫養人口，這加大了人口集聚難度。
經過持續大規模轉移，我國農村勞動力結構已經發生了巨大變化[4]，未來可供轉移的農村拉動力數量急劇下降，由於缺乏剩餘勞動力的統計資料，利用「倒推法」模擬轉移人口結構。目前我國農村人口中老年人和兒童(受統計資料限制，兒童指0-20歲人口)比重達到42.16%，而全國平均為39.
20%;當我國城鎮化率達到70%、基本實現城鎮化時(此時全國總人口約為14億)，需要向城市繼續轉移約2.9億農村人口，按當前的撫養比進行測算，遠景農村勞動力總數為3.1億，這意味著轉移的2.
9億農村人口中包括1.5億的勞動力、1.4億被撫養人口(表2)，其撫養比約為0.
97，遠大於目前全國平均水平0.36，也即未來農民工家屬將是城鎮化的另一主體。
城鎮化主體改變提高了人口向城鎮集聚的成本，城鎮管理部門必須為農民工家庭提供更多的公共服務和城市公共服務設施，城鎮執行成本大幅度提高;農民工家庭城鎮化後消費水平大幅提高，農民工勞動工資**的壓力更大，推動城鎮化的成本提高。而且，隨著國家對農村的補貼增多、農村公共服務水平的提高，農民工家庭進城意味放棄這部分權力，機會成本增大，相對抬高了城鎮化成本。
城鎮化主體拓展改變了傳統的城鄉遷移動力模型，傳統上，農村勞動力進城的動力主要在於城鄉間收入差距，而且較小的收入差距就可以引起人口遷移;但以農村家庭為單位進城，不僅使得遷移成本迅速提高，而且遷移決定的形成還涉及到經濟、社會、教育、文化等因素，由收入這一單變數函式轉變為多變數函式，遷移決定更難形成，農村人口向城鎮轉移更加困難。
(三)轉變農民工的生活方式面臨多重挑戰
提高農民工生活水平的前提是提高收入水平、實現向利潤率更高部門轉移，當前多數農民工在勞動密集型行業就業，這些行業利潤空間較小，產品成本中40%-60%為勞動力成本，且成本傳導能力普遍較弱，難以承擔勞動力成本持續**的壓力。要持續提高農民工收入，必須推動農民工向利潤率較高、附加值較高的產業部門轉移，但農民工學歷和職業素質偏低，平均受教育年限僅為7.33年，初中及以下文化程度的農民工比重約為76.
5%，而且多數沒有參加過任何技能培訓，不能實現轉移，就無法從根本上提高工資水平和生活水平。
轉變農民工生活方式將帶來巨大的、難以化解的財政壓力。目前我國農民工「市民化」平均成本約為10萬元左右[5]，按每年實現1000-1500萬農民工市民化的速度來看，約需要投入1-1.5萬億，形成巨大的財政壓力，而且也無法通過土地財政來解決。
「市民化」成本的最大部分是城鎮住房，2023年外出農民工在務工地自購房的比重僅為0.8%，必須依靠保障性住房解決住房問題;土地出讓**攀公升利於**籌措資金解決壓力，但地價上公升抬高房價並進一步削弱農民工依靠商品房體系自我解決住房問題的能力，加重農民工對保障房的依賴和需求，形成惡性迴圈。如果無法實現農民工「市民化」，中國可能重蹈拉美國家覆轍，出現大規模城市貧民和貧民窟，或者維持現有「不完整」城鎮化，保留大量定期往返於城鄉之間的流動人口。
農民工家庭進城後，會將傳統的城鄉差距轉變為「面對面」的衝突[6]，令潛在的社會風險增大。我國過去採取農民工進城、家屬留鄉村的方式，城鄉差距被大尺度空間所稀釋。但如果實現農民家庭進城，會將「城鄉差距」集中到城市內部，加大「面對面」衝突的風險。
再加我國風險疏散和利益訴求表達的渠道缺失，如果在城市中形成大規模的低收入而生活艱難、有一定文化而無信仰、心理極不平衡的、可導致社會動盪的危險人群，潛在社會風險大大增加。
(四)城鎮化的資金需求難以得到有效滿足
由城市社會保障和市政公共設施支出帶來的資金需求將大幅增長。市政公共設施建設資金需求包括兩部分：一是要彌補市政公共設施的嚴重欠賬，近10年城市維護費用僅為建設費用的10%左右，由於車均道路面積的下降，部分大中城市的道路時速由2023年代的平均30-40公里降為10公里左右，部分城市管網容量不足且已經執行了幾十年，改造難度大，成本高;二是隨著城鎮人口的增加，市政公共設施容納能力和服務水平需要相應提高;到2023年市政公共設施(公共運輸、市容環衛、汙水處理、綠化、水熱氣**、道路橋梁及其他基礎設施)建設的資金需求為16萬億左右。
社會保障支出不僅包括為農民工提供社會保障，到2023年大約需要支出15萬億-20萬億，還要不斷提高較低的社會保障水平，支出總額可能會不斷膨脹。累計之下，2023年城鎮化所產生的資金需求(社會保障和市政公共設施支出)累計起來將遠遠超過30萬億元，是2023年我國全部財政收入的5倍左右。
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