摘要：在對我國失業保險的變遷進行描述和評價的基礎上，分析了現行失業保險制度面臨的困境和原因，認為導致目前失業保險面臨巨大資金缺口的主要原因，是沒有根據失業保險的特點採取有針對性的措施。因此，必須以失業保險的特點為依據，在失業保險資金籌集、支付、管理上進行制度創新，促進失業保險制度進一步發展，為全面建設小康社會目標的順利實施提供必要的保證。
關鍵詞：失業保險；變遷；困境；創新
一、我國失業保險制度的變遷
2023年2月，我國頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例》。該條例對職工的生、老、病、死、傷殘、醫療等方面的待遇作了具體規定，初步確立了包括養老、醫療、工傷、生育、遺屬保險在內的社會保險的基本框架。但由於當時理論界不承認社會主義存在失業問題，因此，失業保險便被排除在社會保險體系之外。
直到2023年，為了配合國有企業改革，實行勞動合同制，促進勞動力的合理流動，***頒發了《國營企業職工待業保險暫行規定》，這標誌著我國失業保險制度的建立。《暫行規定》以當時國營企業的四類職工，即宣告破產的企業的職工、瀕臨破產企業的精簡人員、企業終止或解除勞動合同的工人、企業辭退的職工為實施物件；規定保險**只由企業按全部職工標準工資總額的1%繳納，救濟金按本人標準工資的50%-75%發放，最長享受期為24個月。可見，《暫行規定》雖然對失業保險制度的主要構成要素如實施範圍、物件、資金**、支付標準、管理機構都作了說明，但正如它的名稱一樣還帶有計畫經濟的色彩，其實施範圍狹窄，資金**渠道單一，保障能力有限，保障待遇低，失業救濟性質明顯。
20世紀90年代以後，由於經濟改革的力度加大，國有企業富餘人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用，2023年***又頒發了《國有企業職工待業保險規定》以代替2023年的《暫行規定》。但是與《暫行規定》相比，《國有企業職工待業保險規定》的不同之處僅僅表現在：
享受物件增加了按照國家有關規定被撤消、解散的企業的職工、按照國家有關規定停產整頓企業被精減的職工兩類。重新規定失業救濟金按當地民政部門確定的社會救濟金的120%-150%發放。規定失業保險**實行市縣統籌，省可集中部分**調劑使用。
可見，《國有企業職工待業保險規定》並沒有對《暫行規定》有大的突破和超越。失業保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯後於經濟的發展，在一定程度上延緩了改革的程序。
具體地說，90年代中後期，我國經濟改革迫切要求失業保險能擔當起保障國有企業富餘職工進入市場以後的基本生活的重任。但是，由於《國有企業職工待業保險規定》是從失業救濟的角度來設計失業保險制度的，不要求個人繳費，不要求失業者履行相應的義務，而作為失業保險金主要**，企業繳納的失業保險費總額最多也不得超過職工工資總額的1%，因此，導致失業保險的保障功能十分脆弱。單一的資金**渠道和有限的保險**根本無法滿足國有企業富餘職工進入市場以後的基本生活需要，於是，國家只能通過限制企業與職工解除勞動合同，失業保險機構只能通過嚴格失業保險的享受條件來控制領取失業保險救濟的人數，保證失業保險**的平衡，客觀上使得企業的勞動用工制度改革無法到位。
2023年，國有企業改革進入了攻堅階段，深化勞動用工制度改革已成為國企改革的關鍵，但作為配套措施的失業保險制度又不夠健全。所以，再就業工程便成為我國經濟轉軌時期一項過渡性的社會保障制度。國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業保險制度、城鎮居民最低生活保障制度，即「三條保障線」來保障下崗、失業職工的生活。
但是，將下崗職工分流到再就業服務中心，與讓他們直接進人勞動力市場，由勞動力市場調節就業畢竟不同。「下崗」是一種「準顯性失業」，在規範勞動關係、減輕企業負擔、為企業創造平等競爭的環境等方面還顯得不徹底。再就業工程也只是一種具有中國特色的過渡性的社會保障制度，只是通往市場就業的橋梁，存在著一些自身無法克服的缺陷。
比如，由於下崗再就業這種調節方式本身的侷限性，導致在再就業工程的實施過程**現了「隱性就業」與下崗職工「生活保障權利虛置」兩種不正常現象。因此，抓住國有企業調整經濟結構的有利時機，有步驟地、積極而又穩妥地推進國有企業勞動就業機制的完全轉換勢在必行。於是，深化失業保險制度改革又提上了議事日程。
在這種背景下，為了克服失業保險制度建立以來出現的一系列問題，改變失業保險嚴重滯後於經濟的發展而無法適應新形勢要求的局面，2023年1月22日，***發布了《失業保險條例》。
與2023年的《規定》相比，2023年***發布的《失業保險條例》，在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。這主要表現在：確立了保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨。
將失業保險的實施範圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工；建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%，職工個人按本人工資的1%繳納；確定了失業保險待遇的享受條件、申領程式。《條例》規定領取失業保險金必須同時符合三個條件：
一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已履行繳費義務滿一年；二是非因本人意願中斷就業；三是已辦理失業保險登記，並有求職要求的。重新調整了支出專案和支付標準。在支出專案安排上，強調了失業保險金及其相關支出，增加了職業介紹補貼的開支專案，取消了生產自救費和管理費。
失業保險金的標準按照高於當地城市最低生活保障標準，低於當地最低工資標準的原則制定。累計繳費1-5年的，領取失業保險金的最長期間為12個月，繳費5-10年的，領取失業保險金的最長期間為18個月，繳費10年以上的，領取失業保險金的最長期間為24個月。提高了統籌層次，實行了市級統籌。
加強了**管理，規定失業保險**必須存入銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。
二、現行失業保險制度的困境
《失業保險條例》的頒布和實施，是我國失業保險制度發展的乙個質的飛躍，標誌著我國具有現代意義的失業保險制度的形成，其影響是巨大和深遠的。但是，它還有許多需要完善的地方，尤其是在新形勢下，我國失業保險又面臨新的問題和挑戰。
為了配合國有企業的進一步改革，建立乙個獨立於企業之外的失業保險制度，我國已確立了在「十五」期間基本建立與市場經濟相配套的勞動就業體制的目標。下崗職工將不再進入企業再就業服務中心，原來滯留在企業中的下崗職工也將陸續進入勞動力市場，由失業保險為他們提供基本生活保障。這樣，三條保障線，就歸併為二條保障線，下崗再就業基本生活保障制度將退出歷史舞台，失業保險制度被推到了前台，它承擔起原來由下崗再就業基本生活保障制度分擔的保障責任。
但是在《失業保險條例》實施的幾年時間裡，各地的實踐表明，失業保險制度還有待於進一步創新。否則，無法抵禦失業保險可能存在的風險，將影響經濟目標的順利實現。現在失業保險面臨的最大困難是，擴大覆蓋面和資金收繳阻力重重，**的存量不多。
目前在有的地方，事業單位、三資企業和私營企業只有很少一部分進入失業保險的覆蓋範圍，擴大覆蓋面的工作遇到很大的阻力，即便是已進入覆蓋範圍的單位，收繳率也不高。但是隨著改革的進一步深化，失業保險金的需求量卻很大，失業保險**面臨巨大的資金缺口。
那麼，是什麼原因造成了當前失業保險金收繳困難呢？除了一些無法控制的客觀因素，如國有企業不景氣，地方財政狀況不好，個人經濟實力有限等等之外，主要的原因是
沒有針對失業保險的特點來進行失業保險制度的設計，失業保險金的徵繳缺乏強有力的手段和激勵機制。失業保險較養老保險、醫療保險更具有互濟性，因此，一些經濟效益比較穩定的國有單位及其職工就不願意進入失業保險，或不願意繳費，覺得交這一筆保險費純粹是為他人作貢獻。一些三資企業和民營企業的領導則認為自己企業員工自願流動現象頻繁，故不存在失業問題，企業也不想參加失業保險。
他們把失業保險看成是一種額外的負擔。對此，目前既沒有根據失業保險的強制性設計出很好的強制徵收的方式，也沒有針對失業保險的互濟性建立相應的激勵機制，對投保單位、個人都缺乏有效的激勵手段。
各地**對失業保險的不重視加劇了失業保險實施的難度。現在很多地方的領導還沒有認識到失業保險與當地社會經濟發展的直接聯絡，沒有認識到完備失業保險是社會經濟發展的重要保證，故不願意在此花精力、花時間，導致相關政策銜接不夠、漏洞不少，政策落實也不到位。比如在事業單位繳納失業保險費的問題上，由於許多事業單位是由**全額撥款的，但地方財政在做預算時，常常忽略了這一專案，造成事業單位及其職工無法繳納失業保險費。
不僅如此，有部分領導甚至把失業保險與寬鬆的投資環境對立起來。他們的思維邏輯是這樣的，認為發展地方經濟最關鍵的是要引進資金，而要引進資金就必須減輕企業負擔，創造乙個寬鬆的投資環境，但交納失業保險金則會加重企業的負擔。由於失業保險是以**作為主體的，因此在失業保險制度建設中，如果領導不重視甚至認識錯誤，那麼該地區的失業保險是很難發展起來的。
失業保險經辦機構的經費不足，給徵繳工作帶來難度。由於在2023年頒布的《失業保險條例》中，取消了失業保險經辦機構按徵繳額提取管理費的辦法，割斷了失業保險**徵繳數額與徵繳機構、人員的直接利益聯絡，失業保險經辦機構也由原來的自收自支的事業單位變成了全額撥款的事業單位。因此，失業保險徵繳人員的積極性受到影響。
加之，各級財政尤其是縣一級財政都比較緊張，財政撥付的經費只夠維持失業保險經辦機構的日常工作需要，結果造成經辦人員的工作越主動，工作做得越多，成本支出就越大，經費就越緊張。正是由於失業保險具有很強的互濟性，客觀上加大了失業保險金徵收的難度，而我們又沒有採取有針對性的措施，加上各地**對失業保險又存在認識上的偏差，導致擴大覆蓋面的速度緩慢，失業保險金收繳不上來，進而增大了未來幾年我國失業保險的風險。失業保險面臨非常嚴峻的形勢，進行制度創新勢在必行。
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