農地非農化過程中的灰色土地市場
小產權房」的案例分析
李冀【內容摘要】本文針對當前我國社會經濟當中的熱點問題「小產權房」面臨的政策困境，提出個人對於農地直接入市交易的看法。根據對我國建國以來土地產權制度變革的研究，認為在城市化對於土地的需求增加但國有城鎮土地供給有限的假定下，土地的商品屬性得到人們的再確認作為一種誘致性的制度變遷可以滿足傳統的土地制度安排的供求缺口，因而農地自發直接入市是一種合理的行為。但是由於農戶相對於土地使用者在資訊等方面處於劣勢，因而會造成交易過程中的效率低下和福利損失。
而**徵地作為農地非農化入市交易的現有唯一合法途徑，由於**在徵地過程中的壟斷地位造成農地非農化收益分配不合理。
【關鍵字】 農地非農化灰色土地市場小產權房制度變遷
一. 引言
寫作背景
我國當前實行的土地制度為城鄉二元制土地所有權制度，農村集體所有的土地轉化為非農業用地的過程為農地非農化過程。在這一過程中存在著兩種轉化途徑：經過**部門合法徵用所有權後出讓給土地使用單位（土地需求方）；或者由農地的集體所有者與土地需求者直接談判後轉讓。
但後者為現行法律政策所禁止，而這一途徑交易的土地可以暫稱為灰色土地。我國日漸加快的城市化程序增加了城市開發對土地的需求，另外，根據國家統計局公布的資料，我國2023年gdp總量為211923億元，比上年增長11.6%，全社會固定資產投資同比上年增長24%。
2023年我國gop總量為246619億元，比上年增長11.4%，全社會固定資產投資同比增長24.8%。
面對近期巨集觀經濟偏熱，固定資產投資居高不下的形勢，早已開發建設趨於飽和的城市土地更加供不應求。因此，農業用地加快了非農化的速度。然而，對高額的土地出讓金望而卻步使一些土地需求者無力購買經**徵用後的轉讓的合法土地，不惜冒巨大的政策風險轉而直接同農地的集體所有者談判獲取**低廉的灰色土地。
土地需求方將獲取的灰色土地用於商品房開發建設用途時，小產權房就出現了。見下圖：
研究物件
本文所研究的是農地非農化過程中農地的集體所有者與土地需求者直接談判交易所形成的非法的灰色土地市場，並將灰色土地用於商品房開發建設用途所產生的「小產權房」作為案例進行分析。商品房的開發建設關係到大多數普通市民家庭的住房問題，也是我國改革開放以來推行的住房貨幣化的重要步驟。選擇這個問題進行研究，具有較強的現實意義。
研究方法
本文以「小產權房」作為分析案例研究其載體——灰色土地市場，在介紹了「小產權房」及灰色土地市場的明確涵義以及面臨的政策困境後，從制度經濟學的角度**其具體的形成機制，然後以**理論分析不同情況下的土地市場以及灰色土地市場可能存在的低效率以及福利損失等缺陷，並根據分析結果提出相關的政策建議。
本文的研究特點在於避開關於灰色土地市場及其所產生的「小產權房」在法理上的合法性的爭論焦點，從制度變遷的角度闡釋其形成的機制以及存在的合理性，同時客觀地分析其缺陷與不足，從而提出政策建議。
二．文獻綜述
現有的關於土地制度的相關文獻研究比較充實，而且從不同層次對於現行的土地制度安排進行研究與**。
劉平量，曾賽豐（2006）全面論述了我國目前農地非農化的過程以及相應的制度安排所存在的缺陷。在他們看來，集體土地徵用為國有土地，所有權之間固有的不平等使得農民的土地權利得不到保障。我國現行土地流通制度的特點是徵用，超低補償，批租混為一體。
國家是土地要素的第一位決策者，支配者和受益者，所以決定工業和城市用地供給的，不是土地的使用權和所有權，農地產權在法律上沒有權力作為土地交易的一方參加討價還價，因而集體無力抵制國有部門對集體土地佔有權的侵入；農地一旦轉為工業或者城市用地，就由農民集體所有，家庭承包經營的「民土」變為國家所有的國土。國家即可以將土地出讓給用地單位使用。這一轉變是通過兩個環節完成的。
而農地直接非農化則是另外一條途徑。見下圖：
在土地所有權制度層面肖金成（2007）提出根本變革現有土地所有權制度，實行土地所有權制度併軌，改革土地二元所有制度為一元所有制度，即廢除土地集體所有制，代之於土地國有制。國家掌握土地所有權。國家可以通過法律或授權**將土地使用權直接授予承包土地的農戶。
農戶在國家法律規定範圍內，具有使用、經營等權利，即可以轉讓、租賃、抵押和繼承。將土地使用權授予農民，國家不需支付也不應向農民收取任何費用；以往的土地收益，仍然誰使用、誰出租，為誰所有。國家在道路交通設施、水利等建設、城市規劃改造、國防用地等特別情況下，保留對所有土地佔有權、使用權和處置權的強制收回權力。
但對收回的土地要根據土地使用權交易市場**給予補償。
更多的討論集中在對於所有權交易過程的改進，也就是國家對於農地的徵用補償問題。李建建（2002）贊成用土地徵購制度取代土地徵用制度, 通過建立農地徵購市場來實現農用土地向非農用土地的轉變。將徵地與供地分為兩個獨立的過程。
首先由**根據土地利用規劃和建設需要統一徵地,壟斷徵地市場, 統一支付全部徵地費用。然後將新增建設用地全部進入土地儲備中心, 經過前期開發後, 根據專案用地需求, 分批向用地者提供土地。因此，李建建的觀點更傾向於加強**在兩級土地市場上的操作規範性。
但**依然作為市場主體參與農地的所有權交易。蔡悅蔭（2004）分析了遵循公平市場**原則進行徵地補償的必要性，提出土地的市場**與相關補助金不應混為一談而應當分開補償。劉巧芹，李彥芳等（2004）則在強調以市場**為基礎確定徵地補償標準的同時，認為嚴格區分公益性與非公益性專案以及徵地的區位差別應當在徵地補償中有所體現；並且以張家口市宣化區呂祖廟修路徵地為例建立「 留地」 制度。
即在被徵用的土地中留出一部分由被徵地村集體開發經營，以保證被徵地農民有較穩定的經濟**。趙淑琴（2004）提出徵地補償**計算應以被徵地地區的農民生活需求按區位以城鎮中等家庭平均收入水平,按人口的年齡層次按年核發補償;45歲以上納入社會養老保障,享受轉變為市民的待遇;非學生勞動力利用限期內的補償收入進行技能培訓,並限期內與市民同等就業,真正融入到城鎮化建設中。類似的，很多學者的論述都集中在徵地補償標準的定量問題。
從現實來看，從徵地補償這一具體問題入手，面臨的阻力要相對小得多。但是如果只著眼於這乙個環節，勢必無法從根本上解決農地非農化過程中的所有權流轉問題。
還有的學者傾向於在農地使用權的層面解決農地自主入市交易的問題。張曙光（2007）反對走向土地私有化，認為應當在現行農地集體所有制基礎上實現集體土地的市場化交易，其中的關鍵在於**應當退出交易過程，不作為交易主體。但是同時他認為這一變革應暫時不涉及商品房交易。
即張曙光對於「小產權房」並不持肯定態度。盛洪（2007）認為土地的可交易性比土地的所有制形式更加重要。在產權界定不明晰的情況下，可以根據交易需求先進行市場交易，而劃定時間邊界可以有效地提高交易效率。
以盛洪的觀點，「小產權房」的存在是交易需求導致的，而「小產權房」的交易應當注意確定使用年限，這在現實當中比較容易滿足。下文中提到的現實中的小產權房交易就證明了這一點。劉永湘,任嘯（2003）提出應當通過改革農村集體土地使用權, 在所有權不變的前提下, 允許使用權流轉, 建立城鄉統一的土地市場; 改革徵地制度, 明確徵地的性質和使用權; 改革徵地補償標準。
但是劉永湘,任嘯所提出的合理化建議缺乏足夠的相關理論分析作為支撐。
周其仁（2004）詳細介紹了我國現存法律條款對於農地轉讓權界定存在的矛盾以及對經濟行為的影響。周其仁根據中國近年經濟增長和制度變遷的經驗，集中研究了城市化過程中的農地轉讓權，重新界定農地轉讓權所面臨的限制條件和選擇，並據此提出了關於耕地保護制度，提高徵地補償，被徵地農民納入社保以及准許集體土地進入市場的政策建議以及可能產生的影響。在結合崑山等地的實際經驗之後，周其仁強調農戶完整的轉讓權包含了自主的締約權，他們可以締結各種市場性合約來節約交易費用；在實踐上，農戶可以在自願的基礎上選擇集體、新的合作組織或者其他合約組織的重要性。
而在集體和農戶進入非農土地市場的合約形式選擇上，不宜由法律或政策替代供求雙方在市場裡自由締約，因為合約形式的選擇主要取決於交易主體對付市場風險的資訊優勢和資本實力的分布，而法律和政策對合約形式的干預和限制越多，合約的執行成本就越高。儘管皺紋更加強調農地在不改變農業用途的前提下進行轉讓，但部分結論一級政策建議具有普遍性的指導意義。
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