——基於寧波市社群案例研究
浙江大學公共管理學院博士研究生李慧鳳
改革開放以來，我國城市基層社會管理體制改革經歷了從單位管理模式向社群治理模式的轉變。在單位制管理模式下，國家對整個城市社會單位化，單位成為國家控制社會的基本單元。然而，這種模式既無法適應市場經濟與生俱來的競爭與效率，也無法解決社會發展過程**現的種種新問題。
隨著經濟體制改革和政治體制改革的不斷深化，加強社會建設已經成為當前我國經濟社會發展乙個刻不容緩的主題。十六大以來，**開始系統地規劃社會管理體制改革，並逐步確立了「黨委領導、**負責、社會協同、公眾參與」的社會管理格局。十六屆四中全會和六中全會也一致強調要不斷加強社會建設和社會管理，努力推進社會管理體制的改革創新。
十七大報告再次重申了社會管理體制改革的基本目標。
社會管理體制的改革與創新主要體現在建構國家與社會關係轉型的新模式，即基於中國本土經驗**國家與公民社會理論正規化。社群作為基層社會，既是人們生活的基本平台，也是**行政的神經末梢。在社會主義市場經濟條件下，**需要全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。
這已是關於**職能的近乎標準表述。而事實上，**並不是社會管理的惟一主體，**開展社會管理，需要在充分尊重社會自主管理的基礎上進行，包括社群組織在內，社會管理具有多元主體。就此而論，社群治理，特別是社群在地方公共事務治理中的作用發揮，對於構建黨委領導、**負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局，具有重要意義。
一、社會管理體制視角下的社群治理
已有研究多基於社會學視角，在社群內部考察社群發展問題。本文試圖選取社會管理體制的視角，**社群治理過程中**與社會關係轉型的新模式。社群治理是乙個動態的過程，本文選取公民社會成長與**職能轉型作為分析這一動態發展過程的兩個維度（圖1）。
公民社會成長與**職能轉型好比乙個系統的兩個齒輪，只有當兩個齒輪契合時，整個系統才能有效運轉，公民社會成長帶動了**職能轉型，**職能轉型也促進了公民社會的進一步成長；當兩個齒輪無法契合時，整個系統也就處於癱瘓狀態，甚至導致分離而崩潰。
圖1 社群治理的兩種路徑和四種模式，
其中x軸表示**職能轉型路徑，y軸表示公民社會成長路徑，abcd為四個模式，a為國家控制社會模式，b為社會參與國家模式，c為國家與社會合作模式，d為國家與社會共生模式。
1、國家控制社會模式
國家控制社會表現為**是乙個全權全能**，國家作為「特殊的公共權力」凌駕於社會之上，「是和人民大眾分離的公共權力」，國家支配或覆蓋著社會，國家對社會的滲透導致國家全面控制社會，「國家中心主義」和「國家主導論」都是國家控制社會這種模式的不同表述。計畫經濟時期的國家與社會關係是典型的國家控制社會模式。**作為社會管理的唯一主體，負責所有經濟、政治和社會事務的管理，公共權力資源的配置呈單極化，公共權力的運用呈單向性，即實行自上而下的垂直式管理；與此同時，公民社會十分弱小，社會組織基本上沒有生長空間，社會成員被靜態地分為統治者和被統治者，統治者自上而下單向性運用權力，而無須被統治者的同意和參與，「公共權力主要依靠暴力或對稀缺性的權利資源（如土地、資本等）的壟斷性占有所獲取，而不是公共選擇的結果」。
這種模式產生於**依然十分強大，而社會發育仍不夠成熟的情況下，它可以通過**強制權力推動社群建設，快速彌補單位制解體後的管理真空，但從長遠來看，它不能提供社群發展的可持續動力，龐大的管理成本、封閉的公共空間、壓抑的行政控制與公民社會逐漸成長壯大顯得格格不入。
2、社會參與國家模式
傳統觀點認為，國家與社會是零和博弈的關係。自20世紀90年代以來，以公尺格代爾、埃文斯、奧斯特羅姆為代表的學者提出了「國家在社會中」、「國家與社會共治」、「公與私合作夥伴關係」等理論，認為國家與社會存在合作與互補的關係，二者是互相形塑的。必須指出，西方的理論是在西方發達民主國家的制度框架下得出的，中國的場景是完全不同的文化傳統、政治體制、行為模式。
因此，注意到理論的邊界對於分析問題十分重要。誠然，我國正處於全球化、現代化和城市化的程序中，社會組織不斷豐富，公民意識不斷提公升，有限**、民主參與、社會公正等理念也逐漸滲透在當前的政治、經濟與文化中。但是，我國的社會與國家關係與西方話語體系下的參與合作有著很大的區別。
這種區別體現在兩個方面：第一，我國的參與並不強調治理主體的平等協商。「參與治理的體系中一直存在著中心的和主導的要素」，這就使其治理體系成為「由**主導以及社會力量參與」的中心——邊緣結構，從這點上看，參與治理依然是乙個不平等的體系，公民的參與熱情會因為參與過程中的地位不平等而大大降低。
第二，我國的參與治理實際上建立在對組織層級控制加以預設的前提下，是對官僚制的層級體系做出的補救性設計。在實踐中，由於**是依據官僚制組織建立起來的，而官僚制本身就決定了去增強公眾參與的向量在實施上是非常困難的，**對公共空間的開放也建立在官僚制組織模式及其執行機制條件下，這導致了「雖然在參與的過程中，參與者可以提出多種不同意見，從而使決策顯得更加公正和科學，但最終的決策還是取決於決策者的權威，參與者隨著參與過程的結束而回歸原位」。
3、國家與社會合作模式
正是基於對參與治理的反思與超越，合作治理成為我國社群發展的方向和目標。因為合作治理「以平等主體的自願行為打破了公眾參與**過程的中心主義結構」，「不僅拒絕統治型的集權主義的**中心主義取向，也不贊成旨在稀釋集權的民主參與型的**中心主義取向」。然而在中國，合作治理得以實現需要有一定的條件。
首先，新經濟組織、新社會組織和新社會階層不斷湧現，使治理主體實現從單一轉變為多元，「各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個共同層面上的權力中心」。其次，**不可能單憑一己之力有效提供公共物品，因此需要社會合作。一方面，公共產品的外部性特徵，需要**提供來規避負外部性。
另一方面，**供給具有規模化、制度化、整齊劃一的特點，而居民需求往往是瑣碎且多樣化的。因此，**自上而下的運作程式不僅不能及時發現需求，也無法用剛性的供給機制予以滿足。最後，公民參與意識提公升，使其對自身利益的訴求也進一步增強，因此「國家已不再是壟斷專家技術，也不再獨佔統治所必需的經濟或制度資源」。
4、國家與社會共生模式
「共生」不同於「共治」，「共生」更強調國家與社會力量的共同增強，也即是強國家、強社會。麥可·伯恩哈德認為，「民主體制下唯一良好的權力配置就是強國家和強公民社會的共存」。在這種模式中，一方面，強國家意味著國家能力在合理範圍內十分有效，這裡的合理範圍是指市場與社會無法有效發揮作用的領域，如外部性很強的公共產品與公共服務提供、制度供給與法律保障等；另一方面，強社會意味著公民社會不僅能夠自主自治，而且能夠防止國家因偶爾出現的過分自主給社會帶來的侵犯。
國家與社會的關聯程度影響國家的有效性，因此，在這一模式下，社會的強大可以促進國家的有效。
有效的社會管理，不僅強調**的社會管理，而且也強調社會的自治管理。「社群治理」不同於「在社群的治理」，它不是「在完成**職能之後的自我治理」，不是「**職能進社群的政策落實力的競爭」，也不是「由居委會或者民間組織來承接**在社群的政務」。「如果不能走出將社群作為政務單元的思路，只能生成各種**在社群的治理模式，而不是實現社群的公民治理」。
從這個意義出發，國家和**應致力於促進公民社會的成長和發育，致力於提高社會自我組織和自我管理的能力。培育強大的能夠自我組織和自我管理的公民社會正是**社會管理的首要職能，也是創新社會管理體制改革的切入點。
二、基於寧波市社群案例研究
（一）以需求為導向、以專案為載體的服務供給模式
招寶山街道健康干預與促進專案的案例
招寶山街道社群健康教育工作自2023年開展至今已近二十年，街道各社群已建立了社群衛生服務站，開展了「六位一體」的健康跟蹤服務，並對60歲以上的老年居民建立了健康檔案。街道還通過創造支援性環境、組織健康教育講座、策劃健康教育活動等，使社群人群的健康意識和自我保健意識明顯提高。健康教育的初步目的已經達到，如2023年10月，街道指導後大街社群成立寧波市首家高血壓俱樂部，社群內高血壓患者和家屬以及健康促進志願者志願參加，俱樂部積極倡導高血壓患者自我參與，提高高血壓患者和家屬預防高血壓病的相關知識，增強自身保健能力。
經過7年的長足發展和積極探索，目前已擁有會員近500人第一階段（2023年1月—2023年12月）：以招寶山街道社群衛生服務中心及各社群為主要服務單位，以社群人群為主要服務物件，面上完善健全健康教育組織網路，推陣出新，加大健康教育活動的力度。點上，以「乙個社群乙個健康促進干預主題」為出發點，以社群為單位圈定健康促進干預人群，制訂健康促進干預方案，並提供促進干預服務。
第二階段（2023年1月—2023年12月）：以第一階段為基礎，以「乙個社群乙個健康促進干預主題」為切入點，進行社群健康促進干預服務專案的交流和拓展，將健康促進干預服務的內容及措施覆蓋街道整個轄區。
按照健康教育受眾特點開展二個層面的健康促進與干預服務：
（一）一般人群
1、健康知識傳播：開展環境立體宣傳，通過宣傳櫥窗，利用社群小報、社群圖書館和社群電腦**、滾動螢幕等途徑來傳播健康知識。
2、組織健康教育講座：依託區健康教育講師團、鎮海區心理諮詢工作者協會及招寶山街道健康促進協會，推出選單式主題講課服務，努力做到各社群每月一期健康教育講座。
3、組織控菸宣傳：通過健康知識傳播途徑，宣傳吸菸的危害性及控菸知識；開展無菸單位、無菸學校的建立活動；組織公共場所禁菸宣傳；街道醫院建立戒菸門診，宣傳控菸知識，指導控菸、戒菸方法。
4、組織大型的健康教育活動：著重從居民日常用油量的控制入手，強化居民的健康飲食習慣。
5、建立浙江省首家健康教育館：主要以勝利路社群科技館為陣地，整合現有專案，增添居民體能測試內容，面向全體居民開展體能測試活動，並由招寶山街道健康促進協會成員定期坐診，進行針對性的指導。
（二）特定人群
1、慢病干預的跟蹤調查。
2、建立慢病俱樂部，鼓勵、支援、引導，開展針對性的健身等健康促進干預活動。
3、組織專題講座：以各社群為單位，根據社群圈定的特定人群的健康要求，邀請省、市、區的健康專家進行針對性的健康知識講座。
4、健康食譜推介：推廣後大街社群高血壓俱樂部的干預做法，以社群為單位組織健康食譜推介活動。
5、組織知識競賽：受眾知識競賽活動（共性知識與個性知識）及健康教育巡講人員的演講賽等。
上述案例是以需求為導向、以專案為載體的服務供給模式的體現，是從方**的角度來體現社會管理體制創新。不同於**社會管理，這種「創新」旨在社會自我管理是從需求出發的，而不是從指令出發的；是自下而上的服務供給模式，而不是自上而下的。招寶山街道社群從社群各類人群不同的健康需求出發，如一般人群和特定人群，開展了相應的健康促進與干預服務，這就克服了傳統的自上而下方法在面對多樣化的社會需求時的低效率性。
因為需求具有內生性。統一的指標設定和命令式的布置任務是無法與實際需求對接的，始終解決不了需求的分散性與資源集中**的矛盾，導致資源配置與實際需求的不對稱。
以需求為導向改革了以往**與社群組織間封閉式的機械迴圈運作模式，使居民不再游離於體制外，而是真正納入到社會管理中，成為社會管理的主體。
「以需求為導向」不同於以往的「以指令為導向」和「以市場為導向」，可以歸納為以下幾個方面（表1）：
表1：不同導向對比表
以專案為載體，是服務供給方從單一主體向多元主體轉變的乙個新突破，體現了多元參與的合作治理理念。專案制的核心在於改變**向社群投入資源的決策方式，形成自下而上的、由內向外的以需求為驅動的權力和資源分配體制。招寶山街道社群開展的一系列專案由招寶山街道健康促進協會（退休醫生、退休教師組成）承接「招寶山街道健康干預與促進專案」服務，並進行具體實施；鎮海區健康教育講師團及鎮海區心理諮詢師協會提供健康教育的師資力量及活動諮詢志願服務；轄區醫療單位及專業部門根據區域共建要求及專業工作要求，積極參與結對社群的健康干預促進服務；招寶山街道衛生服務中心對各社群的健康干預促進服務專案實行全程指導和跟蹤；由區愛衛辦、區疾控中心、招寶山街道愛衛辦及專家對服務專案評估。
和諧社群與社群管理體制創新
作者 王瑩 學理論 上 2013年第07期 摘要 社群是城市和社會的基本單元，和諧社群是和諧社會的基本構建元素。伴隨著社群建設不斷向縱深發展，對社群管理體制的探索不僅被理論發展所需要，更為實踐發展所需要。以鹽城市亭湖區先鋒街道為例，對和諧社群構建下城市社群管理體制創新這一課題進行乙個初步的探索和研究...
以創新促和諧,推進社會管理體制改革
其二，社會管理體制改革和創新的前提條件是加大對社會發展和社會事業的投入。這是 履行社會管理職能最實在的表現。而評價 效能的乙個重要指標就是看用於 本身的管理成本與用於受益物件的資金的比例。在國際上，一般認為服務型 的基本標誌是60 以上的財政預算要用於社會發展，中國當前的投入是遠遠不夠的。可喜的是，...
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