政策性銀行市場化是我國金融深化發展的重要內容，它具有多元功能並存的特徵，形成了綜合性開發性金融模式，這種金融模式的形成為理解政策性銀行市場化提供了新的視角。本文嘗試對中國政策性銀行市場化進行重新審視，用多學科相關理論進行論證，揭示其多重內涵、發展模式，認為其具有較高的合理性和多種優化路徑。
關鍵詞：綜合性開發性金融政策性金融市場化
關於中國政策性銀行市場化的研究，學者主要從理論和實務的角度進行分析，理論分析主要有史美琪、郭小夏（2004）對我國政策性銀行市場化行為的表現形式、產生機理等進行**；李靜（2004）設計了農發行市場化運作程度的指標體系；程建偉（2006）從準公共產品和混業經營的角度進行分析。實務分析主要有石汝傑（1998）對農業政策性銀行市場化的**；余浩宇（2003）分析了糧食流通體制改革的影響。這些研究從不同角度對政策性銀行市場化進行了分析，但忽視了中國綜合性開發性金融理論和實踐的存在，這種彼此分割的研究方式影響了中國政策性銀行市場化理論體系的最終形成。
本文基於綜合性開發性視角，綜合運用經濟學、金融學、財政學、法學等相關理論，對中國政策性銀行市場化的形成過程及發展模式進行研究，認為中國政策性銀行市場化具有綜合性開發性的金融特徵。
綜合性開發性金融的形成過程及特徵
（一）形成過程
中國綜合性政策性銀行的形成具有複雜性和特殊性。一是特殊的法律和銀行監管環境。中國傳統上還沒有完全角成依靠法律制度來規範銀行執行，即便是商業銀行法已經出台，但政策性銀行市場化是在缺乏必要的專門政策性銀行法律約束的情況下進行的。
二是複雜的國家背景。轉軌經濟體制、**集權的**主導模式、國有為主的所有制經濟、漸進性市場化改革等世界最大發展中國家的特質，決定了中國政策性銀行市場化很大程度上受到****決策、政策性銀行自身決策和中國財政金融體制演化的影響。
綜合性開發性金融的形成是伴隨著中國政策性銀行市場化的發展而逐漸形成的。1994-2023年是政策性銀行市場化的探索階段。此時中國政策性銀行屬於一般政策性銀行範疇，普遍經營績效較差。
由於越界經營商業性業務，一度遭到大型商業銀行的非議；1998-2023年期間是政策性銀行市場化改革加快的階段。針對早期的大量不良資產，政策性銀行進行相應的市場化探索，直到2023年左右，逐漸摸索出以債券市場融資逐漸取代財政和**銀行貸款融資的模式，形成金融債為主的市場化籌資，此後這種方法沿襲至今；2023年到2023年提出了開發性金融理論，國家開發銀行（國開行）首先進行實踐探索，此時由於兼具政策性和商業性業務，很難確定兩者的界限。從2023年開始，國家開發銀行正式轉型為商業性銀行，其他兩家政策性銀行保持政策性銀行的身份不變。
按照這種思路，國家開發銀行在推進商業化方面越來越像商業銀行。此次世界金融危機和歐債危機，國開行中長期貸款以市場化方式幫助企業應對金融危機和為**巨集觀調控服務發揮了重要作用。
綜合性開發性金融的形成是由於政策性銀行商業化轉型的不徹底而形成的，這種模式具備政策性金融、開發性金融和商業性金融功能並存的綜合性特徵。
（二）主要特徵
所謂綜合性的開發性金融，是在中國政策性銀行市場化後形成的、以開發性金融形式存在的、綜合性和特殊性相結合的金融形態。它不只具有政策性金融的基本形式和功能，而且同時具備政策性和商業性的復合功能，它不僅包含政策性銀行市場化自身縱向演化，而且包含一國包括財政金融體制環境下政策性銀行面臨的多重利益博弈，是特定條件下政策性銀行市場化選擇的結果。
1.縱向功能演進多樣性。從時間維度考察，在政策性銀行市場化的程序中，政策性銀行的形態和功能往往會出現縱向演化的特徵，不同階段出現了不同的基本形態。
一般性的政策性金融、政策性的開發性金融、商業性開發性金融、一般性商業性金融。中國的政策性銀行市場化也不例外。
2.橫向功能分布多元化。從空間維度考察，橫向多功能存在。
20世紀90年代，中國城市基礎設施建設屬於瓶頸領域，國開行最早進入，發揮出一般政策性銀行的作用。隨著國家城市化的加速發展，國開行開發性金融的作用日益顯現，同時城市基礎設施的成熟度日益提公升，政策性銀行的商業性功能顯現，相當多的商業性金融和國開行形成了一定程度的競爭，此時的國開行同時承擔起政策性開發性金融和商業性開發性金融的功能。因此，本文認為，對綜合性開發性金融，應因地制宜分析，承認其在中國環境下所具有的相當程度合理性。
3.多元功能並存性。從時空綜合的系統性維度考察，中國政策性銀行市場化綜合了政策性銀行功能的基本功能，屬於在同一時空下的多功能並存狀態。
2023年以來的國開行發展實踐就是典型範例，在堅持政策性功能、開發性金融功能和商業性轉型背景下，國開行的多功能複合型特徵並存顯而易見。
對中國政策性銀行市場化的重新審視
綜合性開發性金融作為中國政策性銀行市場化的結果，對政策性銀行市場化本身有極大的啟示作用。綜合性開發性金融的多重特徵，折射出政策性銀行市場化本身所具有的多重含義。
（一）平衡市場和**失靈的途徑
從經濟學的視角審視，由於市場失靈現象的存在，**需要對市場失靈進行合理干預，凱恩斯理論則開闢了**干預經濟的理論基礎。而公共選擇理論強調了**失靈問題。針對兩種失靈問題，政策性銀行應當發揮其銀行機制的作用，在市場調節和**干預之間發揮多重功能，政策性銀行是在**和市場之間尋求平衡（陳元，2012）。
政策性銀行在支援**政策性目標的同時，依靠資金風險控制機制制約**可能出現的負面作用。縱觀中國政策性銀行市場化的程序，正好驗證了市場化在平衡市場失靈和**失靈方面的主要作用。因此政策性銀行市場化應該不僅是平衡政策性和商業性的途徑，也是平衡市場失靈和**失靈的重要手段和途徑。
（二）金融體制自身發展的趨勢
1.政策性銀行市場化的「四性原則」。政策性銀行機構具有市場和**雙重屬性，因此其提供的金融產品具備準公共產品的特徵，體現出政策性目標和盈利性目標的和諧統一。
首先政策性銀行市場化具有明確的政策性目標，政策性銀行無論怎麼市場化，中國政策性銀行不能脫離微觀政策性意圖而持續存在。其次，政策性銀行市場化基於其銀行的根本屬性，要求其必須按照銀行商業化執行的原則執行。即既要貫徹商業性銀行的安全性、流動性和盈利性的「三性原則」，又要政策性銀行的市場化具有貫徹政策性目標的前提，因此，政策性銀行市場化應體現出「四性原則」。
2.體現出政策性金融體制的與時俱進。轉軌國家的經濟體制總是處於不斷變化之中。
因此，無論從巨集觀還是微觀，政策性銀行面臨的外部環境都會處於一種相對變化之中，政策性銀行市場化則是政策性銀行主動適應金融體制及其演化的程序，它以更加動態的機制彌補金融體系缺陷，具有與時俱進的特點，是整個國家金融體制市場化發展的重要組成部分。
3.體現出金融資源的再配置。政策性銀行市場化包括資金**市場化和資金運用市場化，它同時體現在貨幣市場和**市場以及其他金融市場等多個領域。
從融資看，一方面，依託國家信用的支援，政策性銀行可以通過債券市場發行金融債券進行融資，將大量商業性資金轉換為政策性資金，豐富了中長期信貸資源；另一方面，通過市場化融資，既推動了債券市場的發展和創新，又使政策性銀行管理接受貨幣市場和債券市場的雙重約束，推動了政策性銀行和債券市場的互動發展。
4.體現出全面金融創新的過程。政策性銀行市場化是其主動適應外部環境實施金融創新的過程。
包括財政金融體制創新、金融市場體系創新、政策性金融機構服務創新、地方**融資平台創新等。其中，金融機構體系創新包括發展地方性政策性金融；金融管理創新包括內部風險控制機制創新、**投融資平台合作創新、商業性金融與政策性與金融的合作創新；金融工具創新包括基本金融工具創新和金融衍生品等。以國開行為例，各類金融創新不斷出現。
（三）補充財政投融資體制的不足
公共財政理論認為，為克服市場失靈問題，**的公共服務職能之一是完成基礎設施建設、教育和軍事等大量公共產品的提供。而**是基於財政投融資體制來完成上述任務的，但是，財政收入的限制和財政投融資體制性缺陷往往使**的公共財政資金十分缺乏。單純靠財政資金來完成大量的公共服務是不現實的，客觀上需要有新的融資渠道對其進行支援。
顯然，政策性銀行可以幫助**實現其政策性意圖，政策性銀行市場化則強調了政策性銀行的相對獨立性，強調了政策性銀行和**合作的基礎是按照市場原則。這意味著，一方面，政策性銀行絕不是**的附屬物，它具有相對獨立性，堅持信貸資金支援財政的市場化原則，可以規避信貸資金財政化的弊端；另一方面，**也應主動減少對政策性銀行的直接干預，建立起和政策性銀行對接的市場化合作模式，讓**實際上成為政策性銀行的乙個關鍵客戶而不是管理者。
（四）綜合性開發性金融的自動適應機制彌補了法律缺失
中國政策性銀行專門立法滯後具有雙重效應。市場經濟也是法制經濟，這句話對於政策性銀行及其市場化來說同樣成立。實踐中，中國政策性銀行專門立法的缺失一直是中國政策性銀行監管制度性缺陷，而且依靠商業性銀行監管辦法管理政策性銀行也存在管理錯位。
在此情況下，政策性銀行市場化的約束相對較小，日益出現越界行為，客觀上有利於政策性銀行的盈利性，卻日益造成對一般性商業銀行的不公平競爭，這是應該加以限制的。
由於政策性業務往往具有模糊性和易變性，因此，法律調整往往滯後於實際的發展，所以完全依靠立法調整也具有侷限性。相反，儘管中國政策性銀行專門立法滯後，但是中國政策性銀行市場化調整是通過強勢的**主導和政策性銀行合作來完成的，法律缺失實際上給出了政策性銀行更大的可操作空間。只要政策性市場化業務拓展不影響到整個金融體系的公平競爭，政策性銀行堅持市場化合作原則，這種市場化就可以推動**行為的變化，這種市場化就可以理解為政策性金融在專門法律缺失下的一種市場自動適應機制。
結論和建議
政策性銀行市場化的內涵是多重的。作為政策性銀行市場化的結果，綜合性開發性金融具有相當的合理性，在政策性銀行市場化的程序中要不斷優化市場化執行模式。
一是要真正建立分賬管理和分類監管系統。二是要理性對待，分賬管理存在技術性和制度性難題，任何一刀切的做法都不利於政策性銀行的可持續發展。三是不斷完善法律監管體系，堅持政策性銀行專門立法。
四是堅持創新性和適應性相結合。在適應中創新和在創新中完善；促使地方**融資平台存量貸款管理風險控制和新增貸款創新融資安排創新相結合；應學習德國模式，開闢政策性銀行與商業性銀行的批發轉零售合作模式，以分散過度集中的金融風險。五是盡快設計出相關的定量模型和政策性銀行業務的進入和退出機制，分別為政策性銀行市場化實踐提供科學的評價工具和業務自動執行和調整機制。
參考文獻
綜合性學習
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