一、實行分率分稅體制理順收入分配關係)
筆者認為，縣鄉財政間雖不可以實行完全按稅種分稅的較徹底的分稅體制，但卻可試行一種較為特殊的以分率分稅為主、分稅種分稅為輔的較鬆散的分稅體制。根據適當加強縣級財政巨集觀調控能力、進一步穩定鄉鎮財政基礎的原則，縣鄉財政分率分稅體制具體可這樣確定：對營業稅、企業所得稅、個人所得稅等與上級財政共享或單獨享有的地方較大稅種，其與上級財政分成收入或全部獨享收入一律劃歸縣級財政管理；對農業稅、農業特產稅、車船稅、資源稅、房產稅等規模中等且稅基較穩定及縣市地域特色較濃的稅種，其與上級財政分成收入或全部獨享收入原則上由縣級財政和鄉鎮財政共享分成，具體分配比例根據各縣市具體情況測算確定；對契稅、耕地占用稅、印花稅等規模較小或稅基較不穩定且鄉鎮地域特色較濃的稅種，除特殊情況外一律劃歸鄉鎮財政管理。
在此基礎上，根據上述分配辦法，原則上將縣鄉財政收入的60％左右集中在縣級財政管理，40％左右分配給鄉鎮財政管理，此一比例主要通過共享稅調控。從而形成乙個主要按稅種分率調控、縣級財政對縣域經濟具有較大調控能力、鄉鎮財政基礎較為穩固、縣鄉財政關係比較規範的財政體制。)
二、完善轉移支付制度理順鄉鎮間平衡關係1.合理劃分事權，界定經費管理範圍。
從維護基層政權穩定這一大前提出發，行政管理、司法管理、公安管理這三大塊事權原則上應大部分劃歸縣級**，小部分劃歸鄉鎮**，即縣級直屬行政、司法、公安機關經費全部由縣級財政管理，派出機關(駐各鄉鎮派出所等)經費大部分(如人頭經費等)由縣級財政管理，小部分(如非人頭經費等)由鄉鎮財政管理。此外，對某些與國計民生關係較密切的具有縣域性影響的事權如計畫生育、義務教育、基礎衛生、基礎科學、基礎文化、撫卹救濟等主要應劃歸縣級**，鄉鎮**主要負協辦責任。因此，計畫生育事業費、義務教育事業費、衛生事業費、科學事業費、文化事業費、民政事業費等，其人頭經費原則上也由縣級財政管理，非人頭經費則由縣級財政與鄉鎮財政按比例分攤管理。
至於城鄉基礎設施建設、交通建設、水利建設等事權，原則上應按受益範圍確定管理物件，其中跨鄉鎮專案事權主要劃歸縣市管理，鄉鎮範圍內專案事權主要劃歸鄉鎮管理。換言之，跨鄉鎮專案的城鄉基礎設施建設事業費、交通事業費、水利事業費等主要由縣級財政管理，鄉鎮範圍內專案此類經費主要由鄉鎮財政管理。2.
建立規模適度、穩定可靠的轉移支付**。
首先，建立本級轉移支付**並打足其預算。根據設立轉移支付**的目的，本級轉移支付**規模可考慮參照被轉移支付地區財政收入總量及人均財政收入水平等確定。具體計算公式是：
本級轉移支付**＝被轉移支付地區年財政總收入×(1—被轉移支付地區人均財政收入÷下級財政人均財政收入)。此**原則上由本級財政在年初預算中足額安
排，專款專用。其次，歸集並建立上級撥付轉移支付**。為了提高資金使用效益，除少數確需戴帽下達指定地區或專案的專項資金外，其餘絕大多數上級財政撥付的轉移支付資金在縣鄉兩級原則上應歸集一起**使用(當然，使用範圍原則上應與上級財政所指示的方向一致)。
因此，可在此基礎上歸集並建立上級撥付轉移支付**，並與本級轉移支付**合併一起使用。3.完善轉移支付辦法。
首先是完善體制性轉移支付辦法。所謂體制性轉移支付，就是本級財政為彌補體制缺陷而設立的轉移支付。這種轉移支付辦法的完善措施主要有二：
一是定期調整轉移支付**規模。可考慮對**規模每年按本級財政收入增減比例及時調增調減，不使其長時期固定不變，而是隨本級財政收入規模不斷調整，從而使其達到既不額外加重本級財政負擔又不人為相對調增調減被轉移支付地區實際可用財力的目的。二是規範撥付時間。
可考慮改過去的一次性或不定期撥付為按月或按季定期撥付，以均衡上下兩級財政資金排程及更好地安排落實預算。其次是完善非體制性轉移支付辦法。所謂非體制性轉移支付，就是主要不是為了彌補本級財政體制缺陷而發生的各種專項轉移支付(上級財政撥付的轉移支付資金雖然大多數實質上也是用於彌補體制缺陷的，但就被撥付地區財政而言它們並不是真正意義上的體制性轉移支付資金)。
這種轉移支付辦法的完善措施也主要有二：一是完善分配辦法。可考慮改過去主要按專案及其它隨機因素等軟指標分配為主要按人口、土地面積、人均財政收入等硬指標分配，以消除人為因素引出的各種地區差別。
二是加強效益管理，即對資金投向、使用成效等進行適當干預，防止下級財政將其投向無效或低效專案，尤其要防止出現擠占挪用現象。
三、規範支出管理理順與直屬預算單位的關係1.完善支出預算管理辦法。
具體措施是改統包統管為分項監管，即大項支出如工資、房屋建設維修費、裝置購置費、會議費等由財政職能科室直接控管，小項支出如辦公費、差旅費、郵電費、業務費等由財政(通過財務核算機構)間接控管，同時繼續包乾給預算單位限量使用。2.組建財務核算機構。
試行分項監管辦法必須組建財務核算機構，由財政委託財務核算機構間接控管小項支出。可考慮象目前有些縣市那樣組建縣鄉直屬預算單位會計核算中心，人員由各直屬預算單位內部調劑解決，主要負責縣鄉直屬預算單位小項支出的核算和監管工作，以壓縮各種不合理的小項經費支出，提高財政資金使用效益。3.
推廣零基預算。
在財政直接和間接控管的各項直屬預算單位支出中，不管是大項支出還是小項支出，原則上都應使用零基預演算法編制預算，只有郵電費等少數年際間變化較少的支出仍可使用基數法等編制支出預算。
4.擴大財政統發範圍。
今後要擴大財政統發的範圍，逐步將社保、撫卹救濟、**採購、基建維修等支出也納為統發統支物件，以進一步壓縮各種不合理的支出，提高財政資金使用效益。5.強化預算外資金管理。
一是逐步縮小預算外資金範圍，將條件允許納入預算內管理的資金納入預算內管理。二是建立預算內外資金統一預算，用預算外資金抵頂一部分預算內支出，並實行預算安排的先外後內原則。三是設立財政預算外資金專戶，將直屬單位預算外資金全部納入財政管理。
四是制訂預算外資金支出管理辦法，提高預算外資金使用效益。一句話，將預算外資金當預算內資金管理，堵塞其所有流失漏洞。
四、加強巨集觀管理，理順縣級財政對鄉鎮財政的管理與被管理關係1.協調財源建設規劃。
縣市間、鄉鎮間的財源建設規劃要相互協調，鄰近地區間的建設專案要盡可能地錯開，對鄉鎮而言，此一協調工作主要由縣級財政來做。2.建立重大決策會商制度。
目前一些縣鄉的財政困難主要就是前幾年盲目舉債、投資等造成的。因此，縣鄉財政間要建立重大決策會商制度，鄉鎮財政的較大財政決策(有可能影響鄉鎮財政收支發生較大變化的決策)，一律必須先會商，後實施。3.
制訂切實可行的經費支出標準。
目前**財政和省級財政在制訂各項財政經費支出標準時大都僅做原則規定，從而給縣鄉財政留有相當大的活動餘地，使其可參照上級財政標準制訂出更切合本地區實際的經費支出標準。考慮到縣市範圍內的物價水平、收入水平等差距一般較小，此調控權原則上應該由縣級財政掌握。因此，縣級財政應該將經費支出標準作為一項重要財政巨集觀調控手段使用，多做調查分析工作，盡可能地制訂出既符合當地收入水平、物價水平又符合當地可用財力水平的工資、補貼、差旅費、會議費等支出標準，嚴格控制支出水平，減輕縣鄉財政平衡壓力，同時也以此適當加強對鄉鎮財政的巨集觀調控能力。
4.強化激勵機制。
為了鼓勵鄉鎮改善財政條件，縣級財政應該強化激勵機制。可考慮根據鄉鎮財政的每年增收節支量由縣級財政提供一定數量的獎勵**，同時將鄉鎮財政收入增長情況、節支情況、預算平衡情況等納入當地領導幹部政績考核範疇，以強化鄉鎮幹部改善財政狀況的意識和決心。
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