[ 2010-09-05 ]共有0條點評
進入cf40研究週報第71期：保障性住房的模式選擇與政策支援
我們的觀點：完善制度建設，支援保障性住房發展
摘要：加快社會保障住房建設不僅能夠改善中低收入群體福利，也是我國加快城市化程序和保持經濟可持續增長的重要保障。加大保障性住房建設，將為2023年下半年以及2023年中國經濟在平穩回落時期發揮積極的對沖作用，是避免巨集觀經濟出現大幅回落的重要動力之一。
目前，我國保障性住房的試點工作正在積極展開。各地積極探索多種形式的保障房建設模式和融資機制，廈門、重慶、上海以及天津等地的保障房建設受到了眾多關注。
雖然我國的住房保障制度已經發揮了一定作用，但與發達經濟體相比，在激勵機制、相關法制建設、以及融資渠道等方面尚還存在諸多有待改進的地方。我們建議：加快住房保障法制建設，為住房保障的管理提供法律基礎和依據。
探索和開拓保障性住房建設的融資渠道和金融工具。此外，加快稅制改革，也是促使地方**遏制房價過快**，擴大保障性住房建設並加快經濟轉型的關鍵保障。
加快社會保障住房建設不僅能夠改善中低收入群體福利，也是我國加快城市化程序和保持經濟可持續增長的重要保障。8月13日和21日，***副總理***在8天內兩提房地產調控政策，強調了保障住房建設，可見其在當前經濟執行中的重要性。我們在下文初步探析了目前我國保障性住房建設的規模及對經濟的影響，比較了國內外保障性住房供給的模式。
我們認為目前我國保障性住房存在激勵機制、相關法制建設、以及融資渠道尚還存在諸多有待改進的地方，需要加快改革步伐，為加快保障性住房建設奠定基礎。
保障性住房建設的規模和影響
我國目前保障性住房規模較小,佔比較低。2023年全國住宅竣工面積5.96億平方公尺，佔據保障房建設主體的經濟適用房竣工面積佔比僅為6%，較2023年下降20個百分點；2023年房地產住房開發投資2.
56萬億，經濟適用房投資僅為1139億，佔比為4.4%，較2023年下降12個百分點。各項指標均顯示，保障性住房建設近十年來發展遲緩。
參照國際經驗，在經濟建設高峰期，英國的保障性住房佔住房存量曾一度接近60%、日本超過50%、中國香港地區超過45%、新加坡超過90%。相比之下，中國大陸目前的這一佔比僅為10%左右，保障性住房存量嚴重不足。按照中國的發展階段，應納入保障性住房範圍的城鎮家庭佔比大約應在30%左右，這意味著中國將有約6000萬個家庭需要保障房。
但根據樂觀測算，目前具有保障性質的住房共計1530萬套，僅能覆蓋25%左右的城鎮中低收入家庭，這意味著實際的供求缺口至少在4500萬套左右。根據住建部三年經濟適用房建設計畫，未來幾年我國保障房建設將大規模擴張。按計畫，2023年至2023年每年新建保障性住房130萬套，由於2023年實際竣工約60萬套，那麼剩下的70萬套必須平滑到2010和2023年，即未來兩年平均每年完成165萬套。
加大保障性住房建設
會對房地產開發投資和gdp增速帶來顯著影響，也會影響到商品房市場。
保障性住房對經濟增長的影響很大。有估算指出，2023年保障性住房建設的資金需求在4700億左右，這個投資規模將使得2023年的房地產開發投資增加約18%，直接拉動gdp上公升1.3%左右。
如果考慮到對上、下游鋼鐵、水泥等的行業槓桿作用，保障性住房對gdp的貢獻將會更大。從這個角度講，保障性住房投資將為2023年下半年以及2023年中國經濟在平穩回落時期發揮積極的對沖作用，也是避免巨集觀經濟出現大幅回落的重要動力之一。
保障性住房對商品房市場衝擊有限。論壇特邀成員巴曙松認為，從住宅需求結構看，保障性住房對商品房市場的衝擊有限。隨著保障性住房建設的逐步推進，未來將不斷形成「市場歸市場、保障歸保障」的多層次住房**體系。
由於保障性住房針對的是中低收入家庭，面向中高收入家庭的商品房市場將保持相對獨立的發展路徑，多樣化、差異化發展的空間更大。從土地供給看，保障性住房大規模建設對商品房市場的衝擊將主要體現在對商品住宅供地的擠壓上。如果未來土地供給總量既定，那麼保障性住房用地的增加意味著商品房、尤其是中高檔商品房供地將受到影響。
如果土地供給總量增加，或者保持2023年的土地供給結構，那麼這種影響將不會十分明顯。
保障性住房的國際經驗
在抑制房地產投機的同時，許多國家和地區採取多種措施完善住房保障制度，目的均在於解決購房困難群體，尤其是中低收入家庭的住房問題。如美國採取實物與貨幣補貼相結合的模式，德國以住房補貼為主，新加坡則以**建房為主。概括起來，各個國家保障性住房模式差別主要體現在融資機制上。
目前，國際上較為成熟的融資機制主要有四種：
**財政撥款。財政撥款包括**和地方兩級財政撥款。即在財政預算中，確定一定比例份額用於建設保障性住房和租金補貼。
雖然融資模式出現多樣化趨勢，但財政撥款已成為保障性住房的常態固定資金**，也成為**調控保障性住房建設規模的重要手段。例如新加坡**就為其建設發展局（專門負責組屋，即保障性住房的建設和租售的部門）提供超過20年的長期貸款；而且**每年都從財政預算中給建設發展局安排一筆補貼。英國**扶持非贏利組織興建的可支付住房和對低收入者的租金補貼，一直保持在**財政支出的5%左右。
地方**發行債券。地方**在提供地方公共產品，尤其是準公共產品時一般主要依靠稅收、準公共產品的規費收入。若這些資金不能滿足需要，地方**就必須通過其他渠道籌集資金，發行債券即是其中比較有效的一種。
在美國、日本、法國、德國、英國等大多數西方國家，都有著十分完善的支援住宅建設的地方債券市場，例如，美國的住宅債券。地方**發行這種債券是為了籌集資金建造低租住房，其還本付息不僅有地方**房產部門收取的租金做保證，而且還有聯邦**房產部門作後盾，所以資信等級較高。日本的地方債的乙個主要用途就是用於地方道路建設和地區開發、公營住宅建設、購置公共用地及其他公用事業。
房地產信託**（reits）。房地產信託**是一種以發行收益憑證的方式匯集特定多數投資者的資金，由專門投資機構進**地產投資經營管理，並將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信託**。例如，目前美國大約有300個reits在運作之中，管理的資產總值超過3000億美元，而且其中有近三分之二在全國性的**交易所上市交易。
2023年香港領匯reits在港交所上市發行，為香港特區**回籠資金200億港元，有效緩解了房委會公屋建設資金不足的
難題。**擔保專項**。**部分出資，以**信用作擔保，建立專項**。
主要用於提供住房建設融資擔保、為購買中小型住宅提供資金支援。例如，荷蘭**於2023年建立社會住房擔保**，主要是向住房協會提供住房建設融資擔保，以便提高住房協會信用，降低融資成本。**由****和住房協會共同出資組成，按股份公司方式運作，但**對其公司章程有最終決策權，當擔保**無力償還擔保債務時，由**承擔**履行債務責任。
南韓**從2023年7月開始通過國民住宅債券（國債）、住宅預約儲蓄、**財政、國債管理**預收金、住宅彩票、國外貸款、利息等，設定國民住宅**，為建設和購買中小型住宅提供支援。
我國目前保障性住房的主要模式
目前，我國保障性住房的試點工作正在積極展開。各地的保障房建設的模式和融資機制和呈現出多樣性，目前受到較多關注模式的有：
**主導的供給模式。該模式的代表性地區為重慶。重慶市明確提出公租房「姓公不姓私」，由**向佔比1/2的中低收入人口提供公共租賃房。
重慶市最近確定的公租房的建設方案為未來10年建設4000萬平方公尺公租房。前三年在主城區建成2000萬平方公尺，全市建成3000萬平方公尺公租房。實現該目標的關鍵在於有效解決土地和建設投入問題。
重慶土地儲備主要控制在**而不是開發商手中。土地隨**基礎設施投入改善和人口聚集而不斷增值的那部分收益，就盡可能多地拿到了**手中。重慶市每年將把土地出讓收益的5%投入公租房建設，即每年約15億元至20億元。
加上****的專項補助，可以形成約200億元的投入，其餘部分則通過由公積金管理中心和商業銀行貸款解決。
多種融資方式並舉的供給模式。該模式的代表性地區為天津和上海。房地產信託投資**（reits）方案在兩地相繼出台。
由天津準備的廉租房reits方案已由央行上報***。這兩套方案都屬於央行主導的債券類reits，以兩地國有企業的商業物業為融資主體，在銀行間市場發行。試點方對方案的募集資金投向進行了調整，明確為用於當地保障性住房建設。
以天津為例，除了積極探索發**地產投資信託**募集資金支援保障性住房建設外，還利用住房公積金專案貸款支援租賃型經濟適用住房建設，積極與全國社會保障**理事會溝通，爭取將社保**引入天津市支援保障性住房建設。有關負責人表示，根據保障性住房建設和運營管理特徵，天津還將不斷拓寬融資渠道，形成多層次、多渠道、多要素協調互動的融資格局。
完善我國保障性住房建設的建議
我國的住房保障制度在改善和解決城市中低收入人群的住房問題上發揮了一定作用，但仍存在許多法制、融資以及激勵機制上的欠缺和漏洞。因此，我們建議：
加快住房保障法制建設，為住房保障的管理提供法律基礎和依據。中國城鎮住房保障體系雖然不斷改革與發展，但是住房保障領域的立法嚴重滯後於現實的需要，如經濟適用房、廉租房和住房公積金三者在管理制度上和財政上都是被分割的，缺乏統一的協調機制，導致政策實施過程中缺乏有效性。現實住房保障體系的有效構建與運轉，明確各級**在住房保障發展過程中的責任，需要建立起統一的住房保障法律體系，為建立新的住房保障管理體系打好制度基
礎。探索和開拓保障性住房建設的融資渠道和金融工具。首先，面向低收入的廉租房，無論是開發建設還是租金補貼，都應形成以**財政資金為主、社會資金為輔的融資機制。
其次，保障性住房支出應納入**和地方**的財政預算，由各級人大監督**的財政支出結構、執行力度，並向社會公示，以提高**政務的資訊透明度。再次，確保國有土地收益為民所用、為民造福。對土地收益實行」收支兩條線「管理，土地收益用於保障性住房建設比例不應低於10%，讓更多國民分享國有土地增值的收益。
此外，**還可運用地方債、房地產信託**及優惠的信貸稅收政策，鼓勵企業參與租賃性經濟適用房和可支付住房建設。
完善地方**的激勵機制，為保障性住房提供制度保障。目前地方**考核的標準主要為地區經濟增長，特別是gdp增速。這種考核目標使得地方**過度追求gdp增長，對民生問題關注不夠。
如果將穩定房價和提供保障房建設納入地方**政績考核，地方**才有穩定房價，提供保障性住房的動力，這樣不僅能夠滿足人民住房需求，保障民生，更能促進地方建築業發展，促進經濟增長。
此外，改革與完善分稅制，是促使地方**控制房價，擴大保障性住房建設並加快經濟轉型的關鍵。目前分稅制中的不完善之處在於地方**可支配的稅收收入非常有限，只有讓地方**從一般財政預算收入中獲取更多，才能有效解決過分依賴土地出讓，保障房建設不足等問題。可行的做法在於提高分稅制中地方稅收的比重。
讓地方更多地從實體產業發展中獲得實惠，才能真正調動他們的積極性，推動保障房建設以及房地產業之外其他產業包括新興產業等的快速發展，這也是促進經濟較快轉型的乙個關鍵環節。
----中國金融40人論壇研究部
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