日期：2009-07-07 作者：劉德生**：中國環境報第3版
目前，在環境行政執法中，有許多問題值得研究和總結。筆者擬對環境行政執法中應注意的幾個實務問題談談個人淺見。
一、關於環境行政處罰的告知程式
《行政處罰法》第三十一條規定，行政機關做出行政處罰決定前，應告知當事人處罰的事實、理由及依據。那麼，環保部門在做出行政處罰決定前是否應告知當事人處罰的種類和幅度？
筆者認為，這是環保部門履行告知義務的必要內容。首先，只有告知當事人處罰的種類和幅度，當事人對處罰不服才可以行使其享有的陳述和申辯權利。環保部門若不履行這種告知義務，實質上是剝奪了當事人的陳述權和申辯權。
其次，只有當事人被告知處罰種類和幅度，其認為屬於可以申請聽證的，其享有的申請聽證權利才能得到保證。
與此相關的另乙個問題，環保部門做出處罰決定的處罰種類和幅度若與告知當事人的不一致，是否屬於違法處罰。筆者認為，如果做出的處罰比告知的較輕，應認為行政機關在聽取了當事人陳述、申辯後做出有利於當事人的處罰，是環保部門的自由裁量權；但環保部門不得做出比告知的處罰更重的處罰，根據《行政處罰法》第三十二條第二款規定，行政機關不得因當事人的申辯而加重處罰。
在一般程式中，環保部門在做出處罰決定前多少天履行告知程式？這一點法律沒有明確規定。實踐中把握的原則是，告知當事人的時間與做出處罰決定的時間應有合理的間隔期限。
這個間隔期限至少應當能夠保證當事人針對被告知的違法事實、理由和依據進行陳述和申辯。如果環保部門將告知事項的文書與處罰決定書同時送達，或在告知之後立即做出處罰，實際上是剝奪了當事人的陳述權和申辯權，這樣的行政處罰在程式上是違法的。
二、關於環境行政處罰申請聽證的形式要件
《行政處罰法》第四十二條第一款第(一)規定，當事人要求聽證的，應當在行政機關告知後3日內提出。當事人應以何種形式提出聽證？是書面申請，還是口頭申請？
對此，《行政處罰法》沒有明確規定。
在實踐中，有些環保部門要求當事人必須以書面形式提出聽證的請求，否則視為放棄聽證的權利。這種限制當事人權利的行為在程式上與法律規定的立法精神相悖。
從《行政處罰法》的規定看，在行政機關告知當事人有申請聽證的權利後3日內，只要當事人有請求舉行聽證的意思表示，行政機關就有義務舉行聽證。而法律規範中並未以「當事人須以書面形式要求聽證」作為申請聽證的法定形式要件。
三、關於環境行政許可的信賴保護原則
《行政許可法》第八條規定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。這是信賴保護原則的法律規定。
所謂信賴保護原則，就是公民、法人或者其他組織因信賴行政機關做出的行政決定而從事的活動，要受到法律保護；若沒有違法行為，不得撤銷。
信賴保護原則通常不適用對違法行政行為課以義務的行政行為，如罰款等環境行政處罰，在此方面，即使相對人已經超過了行政復議或行政訴訟的期限，發現了錯誤，比如處罰錯了，環保部門仍可以主動撤銷這類違法行為。但在授益性的行政行為方面，如環境行政許可，尤其是違法原因歸責於環保部門的情況下，應當首先保護相對人的權益，環保部門原則上不得撤銷此行政許可。如果確實由於重大公共利益需要而收回，也必須給予相對人以補償。
四、關於環境行政許可申請人舉證責任的免除
環境行政許可是依申請的行政行為，許可申請人在舉證責任中負有提供其在行政程式中曾經提出申請的證據材料的初步證明責任。但是，申請人如果因環保部門受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料並能夠做出合理說明的，可以免除其舉證責任。
最高人民法院制定的《行政訴訟證據規定》明確規定，在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程式中曾經提出申請的證據材料。但下列情形除外:原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當理由不能提供相關證據材料並能做出合理說明的。
為什麼要做出這樣的規定呢？因為在實踐中許多行政機關的登記制度不完善，當事人明明提出過申請，但可能出現行政機關找不到申請材料，便聲稱沒有收到這個材料，以此來逃避敗訴後果。而上述規定恰恰是為了避免出現這種情況的。
因此，環保部門應當建立受理申請的登記制度。法院審查環境行政許可申請人是否已經提出過申請，首先看環保部門的登記制度，看其是否對申請人在申請時遞交的材料都給了收據。若不是對所有交了申請的人提供收據，那麼，就沒有理由說相對人沒有提出申請。
因此，就應推定原告提交了申請。
作者單位:江蘇省東台市人民法院)
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