【摘要】法律保留制度是指某些法律事項只能由法律來作出規定，行政機關不得作出相關規定，除非經過特別授權。我國在《立法法》中規定了法律保留事項，但對於公民基本權利，僅規定侵犯公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰事項屬法律絕對保留的範圍，其他權利仍然可授予行政機關制定行政法規。2023年3月15日，第十二屆人大會三次會議通過關於修改《中華人民共和國立法法》的決定，對不適宜立法實踐的規定進行了修正，然而這次修正並未觸及法律保留制度，這顯然與《公民權利與政治權利國際公約》不符。
【關鍵詞】法律保留；公民權利；言論自由；結社自由；宗教信仰自由
現代法治國家的核心問題是限制權力，最根本的是用法律限制權力。國家權力包括立法、行政、司法三大內容，其中立法權又是國家權力的核心，是行政權和司法權的前提，也是法治國家的基礎。現實中，人們普遍關注的是對行政權和對司法權的限制，卻不關注對立法權的限制，更不關注對行政立法的限制。
由於我國憲法僅僅對立法權限等問題作了原則性規定，因此出現法規規章間相互矛盾、法規規章違反憲法及法律等問題，此即《立法法》產生緣由。
《公民權利和政治權利國際公約》的正文部分規定了公民的權利，且規定公民重要的權利只能以法律限制。我國於2023年10月5日簽署了《公約》，但我國至今仍未批准該公約。自簽署公約以來，我國一直在為批准《公約》創造條件，對一系列不符合公約的法律及法規、規章進行修改，使之符合《公約》的規定。
然而，《立法法》的修訂似乎沒有並未考慮《公約》的規定，不僅沒有觸及法律保留制度，反而擴大了授權立法的主體範圍。
一、法律保留制度
法律保留制度，是指某些法律事項只能由法律來作出規定，行政機關不得作出相關規定，除非經過特別授權。行政立法主體對於法律保留內的事項不得僭越，凡屬於憲法、法律規定的事項，只有經過了明確授權，行政主體才能在制定的行政法規和規章中規定。在我國，對於一些具有相當重要意義的事項，法律才做出了保留。
法律保留制度的基礎是民主、法治與人權。最早提出法律保留概念的是德國行政法學家奧托.邁耶，它將法律保留定義為在特定範圍內對行政自行作用的排除。
根據我國《立法法》第八條、第九條的規定可知，屬於法律絕對保留的有犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項。然而「等」字含義模糊，法律保留的實質是為限制行政權，眾所周知，凡我國限制行政權的法律法規中，「等」字可以忽略。因此也僅有上述四事項屬法律絕對保留事項，只能由法律規定。
而對公民政治權利的法律保留我國《立法法》巧妙的使用了「剝奪」一次，即剝奪公民政治權利事項絕對不能授權***對此制定行政法規，而限制公民政治權利事項在尚未制定法律時，可以授權***制定行政法規。此外，《立法法》對於其他公民基本權利的規定並未作出法律保留。據此，我國大量的限制公民權利的行政法規便披上了合法的外衣，如《出版管理條例》、《宗教事務條例》、《社團登記管理條例》等。
根據《公民權利與政治權利公約》的規定可知，言論自由、結社自由、宗教信仰自由，僅受法律規定的限制。然而，根據我國《立法法》規定，在公民權利方面，只要不涉及對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰事項，均可以以法律以外的形式對其加以限制，這些法律以外的形式如法規、規章等在《立法法》的掩蓋下並不違法違憲，然而毫無疑問，他們不符合《公約》的規定。
二、應將公民基本權利全部納入法律保留的範圍
為使國內法與《公約》相適應，應當將限制公民基本權利的事項全部納入法律保留範圍內。我國公民的基本權利，主要包括言論、出版、集會、遊行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，一般人格權，住宅權，通訊自由權等。言論、出版、結社自由方面、宗教信仰自由方面，我國尚無立法機關制定的法律規範，效力最高的為行政法規――《出版管理條例》、《社會團體登記管理條例》、《宗教事務管理條例》，然而這些法律及行政法規卻對表達自由的行使設定了諸多程式，通讀法律及行政法規全文，出現最多的字眼是「申請」、「批准」、「許可」、「不得」等，可見其隱藏的目的是為限制表達自由的行使。
言論指公民以口頭的、書面的、印刷的、採取藝術形式的，或通過其選擇的任何媒介所作的任何思想和資訊表達。出版物也屬於上述的「任何媒介」中的一種，在嚴格意義上是屬於言論自由的。但出版自由涉及出版單位的組織和執行程式，而且出版物面臨著巨大的受眾，其影響與個人的言論一般不可同日而語，所以出版自由被認為是一種獨立的言論自由。
iii但凡自由皆有邊界，世界各國均以不得侵犯他人權益及不得損害公共利益作為言論自由的邊界，以此***論自由。在美國，帶有**及煽動性質的言論受到限制，限制**言論要求對社會沒有補償價值，限制煽動言論要求該言論即將產生非法行動，而且要有引起該非法行動的證據。言論自由極其重要，人民普遍認為應當將對言論自由的限制降到最低限度。
對言論自由的限制可採取事前檢查和事後追懲兩種方式。但事前檢查會對言論自由造成嚴重危害，因此一般予以禁止，德國基本法甚至禁止事前檢查。而在事後追懲方面，為防止行政機關濫用權力，因此必須以法律明確規定審查和懲罰的程式。
而我國目前實行事前審查和事後追懲相結合的限制方式，以事前審查為主，且依據是行政立法或政策性規定，在審查文學、藝術作品時常常伴隨著行賄、**等違法行為，極大的損害了公民的言論自由。
（下轉第76頁）
（上接第74頁）
結社指一定數量的人，出於政治、經濟、文化等各種目的，持續地集合在一起的行為。我國為規範結社行為，於2023年頒布《社會團體登記管理條例》，該條例對公民結社行為作了嚴格的限制：成立社會團體要經過審查登記，要有固定的住所；有活動資金限制等，此外，該條例還對未經批准的社團組織團體活動規定了處罰措施。
公民必須要擁有一定的財產才能申請結社登記，這首先就是對結社自由的無理限制。結社是相對固定人員的持續結合，與集會、遊行示威不同，不會給社會秩序造成現時衝擊，所以《公約》規定對集會與遊行示威的限制可以由法律授權行政機關決定，但對結社的限制必須限於立法機關制定的法律。為更好的進行公共管理，國家有權要求結社登記，但要求所有的結社行為都進行登記的行為顯然是不現實的。
宗教信仰自由，我國現行憲法第三十六條第一款規定："中華人民共和國公民享有宗教信仰自由。"該條款是對宗教信仰自由的一般性規定。
第三十六條第二款中又進一步具體規定：任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。一般情況下，對私下的宗教信仰不做任何限制。
但是公開的宗教信仰活動，如傳教布道等，可能會對公共利益造成損害，因此需要加以限制，我國憲法規定任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。具體貫徹此憲法規定，我國目前有《宗教事務管理條例》、《外國人宗教活動管理規定》以及其他規範性檔案。《宗教事務管理條例》第三條規定，國家依法保護正常的宗教活動。
任何組織或者個人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度，以及其他損害國家利益、社會公共利益和公民合法權益的活動。這裡的「正常宗教活動」並沒有明確標準，「破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度」也沒有相關的解釋，這就給行政機關濫用權力限制和剝奪宗教信仰自由製造了空間。
除上述提到的言論自由、結社自由、宗教信仰自由以外，我國憲法還規定了公民其他一些重要的基本權利，但這些權利都不屬於法律保留的範圍，可以授權給行政機關進行限制，這無疑會對公民權利的嚴重侵害。雖然公民基本權利由行政機關來立法，並不等於公民基本權利已經或必然受到侵害，但存在著受到行政機關分割的嚴重可能性，而這正是所應杜絕和預防的。因此，必須將公民權利的限制納入法律保留範圍內。
三、結語
我國我國於2023年10月5日在聯合國總部簽署了《公約》，但我國至今仍未批准該條約，國家領導人多次對外表示為要批准《公約》創造條件，盡快批准《公約》，然而此次的《立法法》修改，並沒有看到為使國內法與《公約》相適應所應作出的努力。法律保留制度本身目的是為限制行政立法權，防止行政立法權侵害公民權利，而我國《立法法》關於法律保留的規定實質上是為行政立法限制公民權利披上合法的外衣，因此，應對《立法法》中的法律保留事項加以規定，擴**律保留事項的範圍，在公民權利方面，宜將公民權利的限制全部納入法律保留的範圍內。
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