（摘要）
甘肅科技發展環境和保障措施研究課題組
2023年
知識傳播用於中國科技事業發展
製作版權歸：歡迎訪問：**：《2006甘肅科技發展報告》
甘肅科技發展環境和保障措施研究主要是在分析我省科技發展保障體系現狀、問題基礎上，重點研究與科技發展相配套的基礎條件、法制環境、人才開發、科技投入、創新文化與科學普及等問題，為科技發展和規劃任務的順利實施提供條件保證，營造良好的政策環境，提出相應的支撐科技發展的政策措施和保障條件。
發展環境是科學技術要素的直接構成因子，是促進科技發展的基礎性工作。隨著現代科學社會化程度的提高，建立乙個優化的社會支援系統和文化環境氛圍具有極為重要的意義。
從系統分析角度看，任何系統都具有開放性和適應性，必須不斷地與其周圍環境發生物質、能量、資訊交換，維持系統的生存與發展。從社會學中行動或行動系統的概念來看，科技發展作為一種特殊的創新性社會行動，是乙個包含各種環境變數（創新文化與科學普及、人才、科技投入和條件平台及法制與政策）的行動參照構架，這些變數共同構成科技發展的環境保障系統。其中，人才是主體，創新文化和科普是基礎，投入是動力，法制是手段，科技發展是目標。
任何系統都處於一定的環境之中，它受到這種環境的影響，又對環境產生反作用。因此，環境的性質、總體狀況對系統的執行發揮著重要影響，它不僅源源不斷地為系統的執行提供著各種支援性資源，而且也持續為系統的執行提出一系列要求，系統不斷地把這種要求與支援進行轉換，產生一系列輸出性成果，反過來又影響環境本身的性質和狀況。系統就是在這樣乙個持續的交換過程中，維持著自身的生存與發展。
一、現狀與問題
根據《2023年全國科技進步統計監測報告》，我省科技進步環境在全國只居第29位，構成了科技發展的嚴重制約。見表6-3。
具體表現在：
⒈創新文化氛圍正在形成，科普事業發展迅速，但從總體上說，以創新為主導的價值觀尚未成為普遍風尚，傳統文化中的消極因素和計畫經濟的思維定式影響人們的行為模式，科研管理制度還存在嚴重缺陷，科普工作還沒有得到普遍的重視，公眾科學素養低已成為乙個突出問題。
⒉科技人才隊伍發展迅速，但人才的總量、素質和結構還不能適應經濟社會發展的需要。萬人r&d科學家和工程師數、企業r&d科學家和工程師占全社會r&d科學家和工程師比重分別居全國第15位和第2位，但每10萬人口中擁有大專以上學歷的為2665人，比全國平均水平少近千人，在西北地區居倒數第一位；每萬名就業人口中具有本科和研究生學歷的，分別只有87人和4人，遠遠低於全國129人和9人的平均水平；科技人力資源在分布上存在著嚴重不平衡，教育和衛生等領域技術人員高達2/3以上，工程技術應用和農業開發與推廣等方面人才緊缺，僅佔14.8%和4.
4%，特別是現代化建設急需的高層次、高技能、創新型和複合型人才嚴重短缺。另外，培養、使用和吸引人才的政策和體制還不健全、不完善，人才發展的環境不寬鬆。人才外流的勢頭還沒有得到有效遏制。
⒊科技投入增長迅速，有利地支援了科技事業的發展，但科技投入的絕對水平不高，科技投入的現狀只能適應科技的跟蹤、模仿，遠遠不能適應科技自主創新、支撐發展、引領未來的要求。全社會科技活動經費籌集額從2023年的15.2億元增加到2023年的27.
98億元，八年間基本翻了一番，年平均增長率達到7.93%。r&d經費已從2023年的5.
9億元增至2023年的12.77億元，年平均增長率為10.13%，r&d經費佔gdp的比重為0.
94%，居全國第11位。這反映出我省科技經費投入的相對水平並不低，但由於經濟總量小，科技投入的絕對水平不高，構成了科技發展的很大制約。科技投入總量指標增長率大大低於全國，致使科技投入在全國所佔比重明顯下降。
1995-2023年甘肅省全社會科技活動經費籌集額、r&d經費支出年平均增長率分別為7.93%和10.13%，地方財政科技撥款1998—2023年，年平均增長率僅為6.
79%。而同期全國平均增長率分別高達17.34%、20.
40%，17.65%。增長率上的巨大差異已使甘肅省科技投入在全國的地位大幅度下降，全部科技活動經費籌集額和r&d經費支出佔全國的比重已從2023年的
1.58%和1.69%下降到2023年的0.81%和0.83%，地方財政科技撥款從2023年的1.21%降至2023年的0.74%。
企業和地方科技投入偏低，科技活動經費**構成不合理。2023年甘肅省全部科技經費籌集額中，來自**的資金佔40.85%，而企業資金為48.
7%，**資金份額比全國高出約6個百分點，而企業資金份額低約11個百分點，體現出對**資金較強的依賴性（見表6-4）。缺乏科技投入的金融支援體系，銀行貸款、風險投資、社會籌資發展滯後。在甘肅省2023年全社會科技活動經費籌集額中，銀行資金只佔到6%左右。
⒋科技法已初步形成了以科技進步法為核心的科技法規體系，但科技立法與執法等方面的問題仍很突出。在科技法律中存在忽視科技行政法律制度建設的情況，缺乏科技行政管理的手段、方法和程式等內容，致使科技行政管理無法依據法律具體實施；法律之間缺乏銜接，系統性不強，在科技投入、科學技術普及、科技人員權益保障等涉及科技發展的基本要素問題上，缺乏系統、明確和專門的規定；執法手段落後，執法力度不夠，特別是專利執法隊伍的建設遠遠跟不上專利事業的發展，專利侵權、假冒專利的行為越來越多。
表6-3
甘肅省地區監測指標值和位次
表6-4
圖6-7環境保障系統要素結構圖
甘肅省科技經費籌集額**構成與全國的比較（%）
資料**：《甘肅年鑑》2002、2003、2004，《中國統計年鑑》2004。
二、發展目標
按照國家中長期科學和技術發展規劃戰略要求，結合「十一五」規劃，未來20年我省科技發展環境建設可以分為如下兩個階段進行：
第一階段：2006-2023年為科技發展環境體系構建完善階段。
——初步形成創新文化研究和普及的基礎平台，加大科普場館建設力度，在全省各市（州）建成中型以上「科技館」；基本普及九年制義務教育，高中階段教育普及率達到50%以上；繼續推進科技人才管理體制的改革，實現科技人力資源配置從計畫為主導向以市場為主導的轉變，人才大量外流的趨勢基本得到遏制，維持科技人才總量的基本穩定；增加科技投入，改革與完善科技投入體制；科技活動經費籌集額、地方財政科技撥款、r&d經費支出爭取年平均增長12%、20%、15%，到2023年三項指標分別達到55億元、9億元和32億元，r&d經費支出佔gdp比重達到1.25%；加強科技法制建設，保障各類創新主體之間實現良性互動，凝聚科技力量，整合科技資源。
第二階段：2010-2023年為科技發展環境體系構建創新階段。
——實現在科技環境和科技政策方面的突破，形成**引導、全社會參與、市場推動的科普執行機制，建成大城市、中小城市、城鎮社群和鄉（鎮）的**科普基礎設施體系，造就一批在國內有一定影響的科普專業人才隊伍和科普傳媒；普及高中教育；形成與經濟社會發展相適應的專業齊全、結構合理、高素質的人才隊伍，全面遏制科技人才外流，實現科技
人才總量的淨增長；建立和完善適應市場經濟體制要求下的多元化科技投入體系。科技活動經費籌集額、地方財政科技撥款、r&d經費支出爭取年平均增長10%、20%、15%，到2023年三項指標分別達到142億元、55.7億元和100億元，r&d經費支出佔gdp比重達到2%；完善科技政策和法律體系，建立有效的政策法制制定、實施與監督機制。
三、戰略措施
（一）構建和倡導創新文化的價值體系和創新觀念，創新科普工作機制，全面提高公眾科學素質
一是構建創新文化價值體系，在全社會積極倡導理性批判精神，破除內陸意識、小農觀念和鄉土意識，培育開放意識和創新意識，改革現有的科技管理、評價和激勵制度，體現創新時代特徵的文化氛圍，形成寬鬆、自由、和諧的創新社會環境。
二是高度重視科學普及工作，遵循群眾性、社會性、經常性的特點和規律,建立健全科普事業的長效執行機制。建立以**、科協、職能部門和研發單位「四位一體」的社會協調機制；建立科普工作的多元化資金投入機制，逐步提高科普投入水平，科普經費投入應達到各級財政科技投入的4%左右；積極引進市場運作方式，以公眾為中心，以需求為導向，增強科普產品的吸引力、感染力和教育效果；以農村和青少年科普工作為重點，普及科學知識，全面提高公眾的科學素質。
（二）遵循人才培養使用和流動規律，構建科學的「五位一體」人才政策體系一是實施「特色型」人才培養政策。圍繞石油化工、冶金有色、裝備製造業、農產品加工和製藥五大特色優勢產業的建立與發展，培養特色型人才；根據我省經濟發展的地域特點和經濟狀況，培育特色區域人才；著力構建農村實用技術人才培養體系，加強對農村現有勞動力的教育培訓,有效提高農民的文化水平、生產技能和創業能力。
二是實施「激勵型」人才使用政策。按照「一流人才、一流業績、一流報酬」的原則，把技術、知識、資訊、管理等生產要素納入分配方案中；加快智力資源資本化的程序，逐步形成與國際慣例接軌的、符合企業自身特點的、以保護智財權為核心的激勵機制、競爭機制和技術創新機制；對關鍵崗位的技術骨幹、重點工程和科研專案的帶頭人，實行技術入股
和協議工資制度；對於有突出貢獻的人才，要予以重獎。
三是實施「反哺型」人才穩定政策。實行跨越式的科技投入，普遍提高科技人才待遇，使其接近全國水平，遏制人才的過度流失。
四是實施「候鳥型」人才引進政策。堅持「不求所有、但求所用、來去自由」的原則，採取柔性流動的方式，鼓勵國內外各類高層次人才來我省從事兼職、諮詢、講學、科研和技術合作、技術入股、投資興辦企業或從事其他專業服務；實現引智引資和專案引進的有機結合；通過院企、院地合作等方式，實現省內人才資源共享；實施特聘首席科學家、首席教授引聘計畫，面向國內外公開招聘我省重點領域急需的高層次人才。
五是實施「服務型」人才管理政策。切實轉變觀念，實現傳統管理向人本管理的轉變，建立服務型人才管理新體制，建立和完善培養人才、吸引人才、留住人才、用好人才的社會與體制環境。
（三）逐步加大科技投入，建立市場經濟下的多元化科技投入體系
一是完善**科技投入增長機制，確保財政科技投入的快速增長。建立健全科技投入法律保障和約束機制，及時修改和完善科技投入的政策法規，把財政科技投入增長率與同期的財政經常性收入增長率、財政支出增長率以及gdp增長率掛鉤，確保財政科技經費增長高於財政經常性收入增長。
二是用好、用活科技稅收優惠政策，激勵企業增加科技投入。認真研究和執行國家科技稅收優惠政策，把現有的政策用足、用活，提高企業增加科技投入的積極性，逐步建立企業主導型的科技經費投入體制。
三是構建多層次科技金融支援體系，拓寬科技投入渠道。逐步建立商業銀行科技貸款風險補償機制，完善科技貸款財政貼息的管理和操作；積極利用國內外資本市場，拓寬科技投入融資渠道；積極探索和加快建立高新技術產業風險投資機制，加大對風險投資機構的扶持力度。
四是建立科技投入保障體系，完善科技資金投入的風險分散機制。建立由**出資的信用保證機構，為科技企業的融資提供信用保證；建立地方性科技風險補償**，對科技融資
者的投資損失予以適當補償；
五是改革和完善財政科技投入管理體制，提高財政科技投入使用效益。完善科技投入決策和執行體系，建立乙個負責統攬全省科技發展和經費預算的權威機構；逐步完善科技經費配置機制，並以科學的評估體系和規範的監督程式支撐科技投入決策、調控和組織；劃分科技投入的層次，明確各類主體的分工，加強主體之間的合作；細化部門預算，調整預算科目設定，建立獨立的科技預算；完善立項程式和專案績效評價體系。
（四）完善科技政策法律體系，為科技發展提供制度支撐
一是全面立法。以國家科技基本法律為龍頭，充分發揮地方的立法權，健全科技發展的法律體系。制定科技行政法規，對參與科技發展的各個主體進行準確定位；針對科技投入進行全面立法，規定科技投入的投入方向、投入模式，對投入效果進行評估、鑑定；通過立法系統化地加強對科研人員的權益保障。
二是突出保護。突出保護科技人才，將科技人員的全面發展作為立法的主要原則，對科技人員制度建設的出發點不應是規範和約束，而應從有利於激勵科技人員創新的角度進行制度設計；突出保護企業的科技創新能力，改善企業技術創新的政策法律環境，鼓勵企業開發研究自主的核心技術和自有的智財權，在科技創新的投入、融資渠道、稅收政策乃至科技開發準備金等制度方面突出保障和保護功能；突出保護智財權。
三是加強執法。注重政策的具體運用效果，改變重制定輕落實、重文字輕實效的情況；加強科技行政執法隊伍的建設。
四是適度約束。在科技立法中要重視現有生態環境的保護，阻止新技術對環境的汙染和破壞，同時要通過法律規定，鼓勵用先進技術改善和恢復已被破壞的生態環境。
五是有效監督。通過制定法律法規，實施有效監督體制，加大對科技創新政策的評估，對科技投入的監督和對公共科技資源和人才資源有效利用的監督管理。
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