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論民行檢察監督制度的立法缺陷及完善
劉利寧近年來，全國法院審結的各類案件中，民事行政案件佔90%左右。廣大群眾對裁判不公的反映，也主要集中在民事行政訴訟領域。每年「兩會」期間，人大代表和政協委員對民事行政訴訟中的裁判不公問題意見較大。
我們認為，要切實保障公民和法人的合法權益就必須加強對民事行政訴訟的監督，其中乙個重要方面，就是要完善和加強檢察機關對民事行政訴訟的法律監督。下面筆者就民事、行政檢察監督制度的立法缺陷及制度完善，談談自己的看法。
一、當前民行檢察監督制度的缺陷及原因
當前，檢察機關的民事行政訴訟監督工作與法律和人民群眾的期望還有較大差距，究其原因主要是相關法律規定過於籠統且不科學。一方面導致檢、法兩家在法律監督的範圍、程式、方式等方面長期存在較大分歧，檢察機關的法律監督得不到應有的配合，甚至在某些方面受到不合理的限制，職能作用未能充分發揮，監督效果還不理想;另一方面，造成檢察機關的執法不夠統一，工作不夠規範，一定程度上也存在監督不當、抗訴質量不高等問題。法律缺陷制約民行檢察工作發展，主要體現在以下幾個方面：
1、抗訴範圍狹窄，檢察機關不能對調解、破產裁定、執行中存在的違法錯誤進行抗訴，出現法律監督真空。雖然民事訴訟法和行政訴訟法在其總則規定，檢察機關有權對民事、行政審判活動進行監督。但是在分則只規定抗訴這一種監督方式，而且僅限於已經發生法律效力的、確有錯誤的判決和裁定。
最高人民法院還多次以批復檔案的形式，排除了檢察機關對調解以及破產、執行過程中作出的裁定的監督。司法現狀表明，法院排除檢察院的抗訴監督，使審判權缺乏有效的外部監督機制，容易滋生腐敗。從法理上講，檢察機關的監督是全面的、多方位的、立體的、多元化的監督。
而法律規定的法律監督方式過於單一。這樣，檢察機關陷入了雖然有權力監督，卻缺乏程式保障的監督方式的困境，心有餘而力不足，使得民行檢察監督的發展遇到了瓶頸。因此，司法現狀呼籲檢察機關革新監督方式。
2、抗訴在層次設計上先天不足，使檢察資源配置極不合理。現行法律規定基層人民檢察院沒有抗訴權，其只能提請上級檢察院抗訴。沒有抗訴決定權，一方面嚴重挫傷了基層院的工作積極性，造成大量的人力資源的浪費;另一方面導致案件大量湧入省市兩級檢察機關，而省市級檢察院民行人力資源短缺，辦案壓力過大，已成為制約民行抗訴業務發展的最大障礙。
案件的分布呈倒三角狀，急需改變人力資源與案件分布失衡的現狀，最好的辦法就是將案件向下分流，充分利用基層院的人力資源。
3、抗訴效率低下，訴訟成本高昂，不適應民行檢察的需要。抗訴程式環節眾多，民訴法未規定抗訴案件再審期限，法院受理抗訴案件後消極處理，經常「久拖不審」、「久審不決」，明顯造成抗訴案件周期長、速度慢。從實踐來看，抗訴案件從受理到再審結束一般需要一年時間，不利於及時糾正錯誤的裁判和保護當事人的合法權益。
正所謂「遲來的正義非正義」，抗訴效率不高在某種程度上削弱了檢察機關的監督力度，導致很多申訴人，特別是那些案件標的不大的申訴人對抗訴失去信心，這也是民行檢察案源不足的原因之一。他們對法院錯誤的判決，既不上訴，也不申訴，原因就在於上訴和申訴需要投入大量的人力和財力，還要勞累於奔波訴訟，乾脆採取拒不履行法院裁定、判決的方式進行對抗。這有損法律的尊嚴，影響法院判決的權威，也是法院執行難的原因之一。
因此，民行檢察監督要獲得長足發展，必須解決抗訴周期長、訴訟成本高昂，效率低下的弊病，尋求高效的監督方式。
4、抗訴無論是其字眼還是操作程式，都顯得非常嚴肅、正式。以致於法院對檢察機關的抗訴不能正確對待，認為是在挑法院的毛病，刻意責難，和法院搞對抗，使他們在心理上無法接受，甚至從觀念和體制上排斥檢察監督，致使檢察監督的實效大打折扣。
5、現行法律規定的監督方式僅有抗訴，過於單一，與中國的傳統文化不相適應。現實中，造成錯判的原因不外乎兩種，一是由於法官認識偏差造成失誤，另一種是法官道德品質差徇私枉法造成錯案。筆者認為，前者是可原諒的，而後者則是不可原諒的，對這兩種案件也應該採取不同的救濟方式。
然而現行法律只有抗訴監督一種方式，不能區別對待，以致於司法實踐中，有不少法院、法官在檢察機關抗訴後，明知原判決錯誤，就是不予改判，重新找個理由，維持原判，其原因就在於受傳統文化影響，不能正確對待監督，不願在對抗中承認錯誤，逞強鬥氣，更有甚者認為只要改判就意味著個人品質出了問題，這也是法院排斥抗訴監督和抗訴改判率不高的重要原因之一。
二、民行檢察監督制度的完善
既然民行檢察監督發展緩慢的原因主要在於法律制度的缺陷，那麼民行檢察要獲得長足發展，就必須修改法律，完善檢察機關的監督手段，規範人民法院審理再審案件的程式，減少和避免檢、法兩家不必要的分歧和衝突。筆者認為，民行檢察制度的完善應從以下幾個方面著手修改現行法律。
(一)修改《人民檢察院組織法》，明確檢察機關在民事、行政訴訟中的以下職能，改變檢察權過於籠統、檢察措施無法律依據的歷史，促使法院尊重檢察機關的監督。
1、人民檢察院有權對人民法院的民事、行政訴訟活動進行監督，對確有錯誤的判決、裁定、調解提起抗訴或提出再審檢察建議;對違反法定程式辦案的，有權發出糾正違法通知書。
2、人民檢察院對損害國家利益或公共利益的民事案件，有權依法向人民法院提起訴訟。
3、人民檢察院為了維護國家法制的統
一、正確實施，有權對違反憲法和法律的規章、審判解釋進行監督。人民檢察院對不合法、不合理和越權審判解釋及規章，可以向作出的主體發出檢察建議，要求其主動糾正，對拒不糾正的，可以以檢察報告的形式向全國人大常委會匯報，由全國人大常委會予以糾正。
(二)修改《民事(行政)訴訟法》，明確檢察機關的監督範圍。
現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》總則規定「檢察機關有權對民事、行政審判活動進行監督」，但在分則中只規定了對已生效判決、裁定進行抗訴的監督方式。檢察機關是國家的法律監督機關，國家法律的守護人。對法院的訴訟活動進行監督，是檢察機關行使監督權的重要途徑。
監督的目的，是為了防止法官權力的濫用，保證國家法律的統
一、正確實施，保證公平正義在全社會範圍內的實現。現行法律規定的檢察監督範圍狹窄，影響了檢察權的地位和作用發揮，擴大檢察監督範圍已成為當務之急。
1、將調解納入抗訴範圍。調解作為與人民法院解決民事糾紛案重要方式，與判決、裁定具有同等拘束力和執行力，直接關係到當事人的實體權利。目前，有些法院在審判中片面追求調解率，濫用調解權，強制調解的情形比較嚴重，特別是對一些以合法形式掩蓋非法目的，損害國家利益、社會公共利益的調解，不審查是否遵循自願、合法原則，就予以確認，嚴重損害了國家和社會公共利益。
為促進審判機制的完善，充分保障當事人的合法權益，使民行抗訴的整體效果得到全面的發揮，應將調解列入檢察機關的抗訴範圍。
2、將執行、支付令、訴訟保全等活動納入檢察機關監督範圍。執行、訴訟保全等活動，是民事(行政)訴訟的重要環節，與整個訴訟活動密切相關，與當事人的權益息息相關，對案件的結果也存在直接影響。如果出現錯誤，就可能給當事人的權益造成嚴重損害，甚至造成事實上無法彌補的損害。
然而司法實踐中，法院執行不作為、野蠻執行、隨意增加被執行人、擅自查封、執行案外人財產、任意改變原判決以及司法人員在執行中濫用職權、循私舞弊等違法違紀問題屢禁不止，人民群眾反映非常強烈。究其根本原因，就在於對這些訴訟環節缺乏有效的外部監督。為了防止權力的濫用，保證國家法律的統
一、正確實施，保證公平正義的實現，應賦予檢察機關對這些訴訟活動的監督權。
因此建議將現行《民事訴訟法》(《行政訴訟法》)總則中的「人民檢察院有權對民事(行政)審判活動實行法律監督」修改為「人民檢察院有權對民事(行政)訴訟活動實行法律監督」。
(三)完善民行檢察監督的許可權
為了保障檢察機關對民事(行政)訴訟活動實行法律監督，法律應賦予其必要的許可權，防止監督因缺乏保障而流於形式。我們認為，應明確檢察機關的下列許可權：
1、調閱案卷權。檢察機關對法院的訴訟活動進行監督，就要對案情及訴訟活動有全面的了解，要做到對案情及訴訟過程全面的了解就必須檢視原審卷宗。如果不調取審判卷宗，會帶來很多困難和不便， 調閱卷宗對於檢察機關履行法律監督職責是必要的，應當予以保障。
否則，檢察監督權就無法落到實處。司法實踐中，由於法律未明確賦予檢察機關調閱卷宗的權力，導致檢法認識不一，許多地方的檢察機關調卷困難。因此以立法形式明確檢察機關調閱卷宗的權力和程式，已經成為當務之急。
2、調查取證權。司法實踐中，通過調查取證來證明生效裁判存在錯誤或違法是檢察機關辦理民事(行政)案件的一般方法。通過調查取證可以證明法院已生效裁判是否建立在證據充分的基礎上，法院的審判活動是否違反法定程式，審判人員在審理該案件時是否有****、徇私舞弊，枉法裁判行為等事實，以充分了解生效裁判的合法性。
因此檢察機關在民行檢察監督中享有調查取證權是依法履行法律監督職責的必然要求。長期以來兩高對檢察機關在民事抗訴程式中有無調查取證權，意見分歧較大。因此，以立法形式賦予檢察機關民行監督程式中的調查取證權已成為必然選擇。
鑑於民事訴訟的特殊性，為了保障當事人雙方在舉證方面的「攻守平衡」及訴訟地位的平等，應以法律形式賦予檢察機關調查取證權的同時，對調查取證的物件、範圍、效力作必要的限制。我們認為檢察機關在下列情形下可以依法行使調查取證權：(1)第三人及其訴訟**人因客觀原因不能自行收集的證據，向人民法院提供了證據線索，法院沒有正當理由而未予調查取證的。
(2)當事人提供的證據相互矛盾，雙方提供的證據都達不到優勢蓋然性的證明標準，人民法院應予調查而未調查取證。(3)檢察機關為證明原裁判認定事實的主要證據存在重大瑕疵而對證據及相關事實進行調查的。(4)審判人員在審理案件過程中可能有****、枉法裁判等違法行為的。
(四)完善民行檢察監督方式
現行的民行檢察監督方式，法律只規定了抗訴這一種方式，不能適應民行檢察監督工作的發展要求，我們建議增加以下監督方式：
1、 民行公訴。市場經濟條件下，民事經濟交易的各種主體為了追求自身利益的最大化，往往不惜損害國家和社會的公共利益，主要表現為：(1)、國有資產流失日趨嚴重，極大地損害了國家利益。
2023年至2023年國有資產流失大約5000億元。進入90年代後，國有資產流失更觸目驚心，每年流失至少1000億元，日均流失3億元。(2)、經濟建設過程中頻頻發生環境汙染等公害事件，直接造成不特定的大多數人的人身、財產損害的環境汙染事件，環境汙染已經成為威脅人類生存的問題。
(3)、經濟轉軌過程中暴露出的壟斷、不正當競爭行為，直接侵害了誠信經營者和消費者的合法權益，嚴重制約著我國市場經濟的健康發展。(4)、破壞公序良俗等民事行為和違法的民事行為，如違反婚姻法禁止性規定形成的無效婚姻。
對於上述事件，只有極少數人享有起訴權，或者任何公民、法人對這種違法行為均無起訴權。即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由於訴諸法律主張權利對他來說可能是很不經濟的，或者因為受害人多，誰也不願意付出代價讓別人搭便車等原因而無人起訴。對此，《法國民事訴訟法》賦予了檢察機關對此類案件提起公訴的權利和訴訟當事人的身份。
加強新形勢下民行檢察工作的思考
二 拓展了民行檢察的監督手段 修訂後民事訴訟法將檢察建議規定為檢察機關監督手段之一，增加了檢察監督方式。按照修改前民訴法的規定，抗訴權是檢察機關行使監督權的唯一法定方式。修改後民事訴訟法將檢察建議列為檢察機關行使監督權的另一法定方式。第二百零九條明確規定當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。第...
論民事執行檢察監督制度的規範化構建
作者 寒 文藝生活 文海藝苑 2011年第10期 摘要 民事執行檢察監督制度可與審判監督程式在法治理念上相銜接，確立與檢察監督相對應的 執行監督程式 以法律監督權這一外部手段啟動執行救濟，並在程式上予以細化，以矯正違法執行，通過救濟實現司法公正和法律監督。民事執行檢察監督的構建也需探求法律框架內的制...
民事執行檢察監督制度研究
作者 龍慶軍袁劍 法制與社會 2012年第19期 摘要在我國的司法實踐中,民事 執行亂 的問題屢見不鮮，已經直接影響到人民群眾對司法機關的信任，司法權威也面臨挑戰。在此，本文對目前民事執行活動的現狀 成因以及檢察機關如何在民事執行活動中發揮法律監督作用等相關問題略作 以期對民事執行檢察監督的順利開展...