鄧濤【專題名稱】體制改革
【專題號】
【影印期號】年期
【原文出處】《中國發展》(京)年期第～頁
【作者簡介】鄧濤，研究員，博士後，重慶社會科學院財政金融研究所所長、重慶社科院決策諮詢研究中心主任。（重慶 ）
【內容提要】 該文以科學發展為指導，結合十七屆三中全會精神，分析了統籌城鄉發展中土地制度缺陷引發的矛盾和問題，提出了重慶市作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在土地制度改革中的思路和相應的配套政策支援。
【關鍵詞】城鄉統籌土地制度改革
為了更好地貫徹落實科學發展觀，加快推進西部大開發的順利實施，切實解決好「三農」問題，縮小城鄉差距，國家批准重慶市設立城鄉統籌綜合配套改革試驗區。重慶市將充分發揮土地在城鄉統籌發展中的作用，加快農村土地制度改革，強化農村土地所有權獲得資產性收入的權利，向實現城鄉土地制度的公平合理改革目標邁進。
統籌城鄉發展中土地制度缺陷引發的主要矛盾和問題
隨著城鄉統籌發展的不斷推進，土地制度的缺陷，如農村土地難以合理流轉和有效配置、農村土地難以市場化、農民徵地補償嚴重不足等問題日益暴露出來。
土地所有權主體二元化導致的收益差異化
依照《憲法》和《土地管理法》的規定，我國土地實行社會主義公有制，包括全民所有制和農民集體所有制兩種形式，土地所有權也相應有國家土地所有權和集體土地所有權兩種型別。兩種不同的所有權主體，卻導致了收益的巨大差異。如，對於集體建設用地，只能用於本集體組織內的鄉鎮企業、宅基地和鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，不能私自改變建設用地的用途，不得出租、轉讓，抵押建設用地。
在《物權法》中，對城市建設用地和農村建設用地使用權人，也享有不同的權利，即：農民對宅基地只有占有和使用的權利，沒有收益的權利，更不能轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。
造成這種收益差別的原因主要是城鄉二元土地制度。城市建設需要使用集體土地，必須先由國家徵用轉變為國有土地，城市建設用地的使用權人也依法享有對土地的占有、使用和收益的權利。而城市居民不能購買、租住農村集體經濟組織或農民建設的住宅，使得農民出租、**住房無法獲得房租等經營性收入和因房屋增值所帶來的投資性收入，限制了農村憑藉土地所有權獲得資產性收入的權利。
儘管如此，為了獲取土地的財產性收益，農村的「小產權房」問題仍然屢禁不止。
土地承包權保護不到位導致的社會衝突
儘管我國的《農村土地承包法》早已頒布，但在農村，農民土地承包權被剝奪，地方**在執行《農村土地承包法》時越界的現象仍較嚴重。如一些地方**違背農民意願，擅自將農用地轉為建設用地，「以租代徵」將農用地轉為非農業用地，非法批准建設用地行為呈現蔓延上公升之勢，違規違法用地並沒有得到有效遏制。
違規違法用地危及社會和諧穩定，首先是危害農民利益。土地是農民重要的生產生活資料，而且具有社會保障功能。農民持有土地，或者土地被依法徵用，可以保證農民現有生活水平不降低、長遠生計有保障。
但違規違法用地規避補償安置，農民面臨風險非常大。農民一旦拿不到土地租金，得不到應有補償，被占用農地又無法復耕，就可能陷入「種田無地、就業無崗、社保無份」困境。因此農民目前迫切希望穩定土地承包權。
如果農民的承包權得不到保護，農民的經營性收入不能保證，財產收入又為零，必將進一步拉大城鄉差距，給社會帶來不穩定因素。
城鄉建設用地市場交易缺失導致的配置效率低下
我國規定任何單位和個人使用建設用地必須使用國有土地，而國有土地的一級、二級市場由各級**壟斷，在地方利益和土地財政的推動下，城市土地資源**日趨緊張。一是城市用地規模失控，隨著城市化的加速和開發區熱的興起，忽視了城市建設控制規劃，追求過高的人口與用地規模，致使城市用地規模失控；二是城市用地結構及布局不合理，致使城市各類建設用地比例失調及其區位不合理；三是城市用地集約度偏低，造成土地浪費、土地利用產出效益低，對城市生態環境也帶來破壞；四是城市土地管理機制不完善，造成城市土地資源浪費嚴重。
相對於國有建設用地**的計畫性和競爭的激烈性，農村集體建設用地則顯得無市無價。由於農村建設用地的集體所有產權不明晰，又沒有農村土地交易市場，因此，農村集體建設用地並未得到充分有效的利用。我國規定集體建設用地只能用於鄉鎮企業、宅基地和鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，除宅基地外，其它兩類建設在廣大農村還十分有限。
由於城鄉建設用地市場交易缺失，一方面是國有土地的價值不斷**，另一方面是集體土地未充分利用，造成建設用地的配置不均，農村建設用地閒置嚴重。
土地所有權缺失導致土地流轉緩慢
由於農村土地所有權的缺失，導致土地流轉緩慢。農村土地流轉，受到很多限制，如農民的土地不能抵押，耕地不能隨便轉成建設用地，非農建設用地要轉到集體之外的其他人去承包這個地，或者把這個建設用地的使用權轉到農民的集體之外，都要受到法律限制。農民對於土地的使用權和支配權的問題也沒有得到根本解決。
土地流轉在重慶發展較快，出現了轉包、出租、轉讓、互換和入股等種基本形式，在這種形式中，轉包形式比例最高，超過土地流轉總量的，其次是出租和轉讓，分別佔和。儘管如此，重慶在土地流轉方面仍然存在如下問題：一是土地流**展不平衡。
主城區流轉的比例大大高於渝東南和渝東北地區。二是缺乏對農村土地流轉的有效管理和引導，農戶自發的土地流轉還佔相當的比例。三是土地流轉市場機制不完善。
目前，全市尚未形成統一規範的土地流轉市場體系。四是土地流轉過程中對失地農民的補償較低，保障制度不完善，農民承包地出租的租金普遍較低，對農民權益的維護有待加強。
失地農民保障滯後導致的貧民化
隨著我國城市不斷擴張，失地農民規模日益擴大。據國土資源部統計，從年到年全國非農建設占用多萬畝耕地，近七成是**用行政手段方式徵佔土地。目前全國失地農民總數在萬人左右，每年還要遞增萬人。
按照《全國土地利用總體規劃綱要》，年至年的年間我國占用耕地將超過萬畝，屆時失地農民將超過億人，而將近一半以上的農民將既失地又失業。由於集體土地在徵地補償制度上的缺陷，造成對農民的安置條件不合理，補償標準偏低。相對而言，國有建設用地徵用拆遷補償機制則合理得多。
我國規定，在徵地方案被批准之前，徵地目的、位置、補償標準、安置措施都應當告知被徵地農民，應得到農村集體和農戶的確認，但在實行中大多走樣變味。從土地收益分配看，國家支付給失地的集體和農民的補償標準與土地轉為城市用地後的可獲價值相差過大，確保維持被徵地農民的生活水準相對不變的目標難以達到；從補償在集體和農民之間的分配來看，補償資金的相當部分又給了集體，實際的土地補償很難集中於農民手上；同時，徵地補償的水平與土地的最終使用用途相分離，難以體現對土地擁有者的公平對待。因此，失地農民貧民化的現象比較嚴重。
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