村鎮銀行試點的成效、問題與建議
時間:2023年03月16日09時33分**:中國發展觀察作者:***發展研究中心課題組
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2023年12月，根據我國農村地區金融服務不足、競爭不充分的狀況，人民銀行、銀監會等部門調整放寬了農村地區金融機構准入政策，逐步將村鎮銀行等新型農村金融機構試點範圍擴大到全國31個省份。截至2023年6月末，全國已經有100家村鎮銀行，實收資本超過40億元，存款餘額130多億元，貸款餘額超過90億元，累計發放農戶貸款50多億元，累計發放中小企業貸款70多億元，多數村鎮銀行已經實現盈利分紅。為了了解村鎮銀行試點中取得的主要成效、存在的主要困難和突出問題，課題組於2023年4月針對雲南、安徽等一些省區的村鎮銀行運**況開展了調研，對村鎮銀行發展現狀進行了分析，並提出了相關政策建議。
村鎮銀行的發展現狀和主要成效
(一)主要由中小銀行發起設立，國有銀行興趣不大
根據銀監會《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構准入政策，更好支援社會主義新農村建設的若干意見》，村鎮銀行應採取發起方式設立，應有1家以上(含1家)境內銀行業金融機構作為發起人。村鎮銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構，最大銀行業金融機構股東持股比例不得低於村鎮銀行股本總額的20％。已經發起設立的100家村鎮銀行中，有80家由地方中小銀行發起設立；14家由國家開發銀行、國有商業銀行和全國性股份制銀行發起設立；6家由外資銀行發起設立。
目前，村鎮銀行已初步形成資本構成多元、民間資本過半的局面。2023年8月，中國農業銀行發起設立的湖北漢川農銀村鎮銀行是四大國有商業銀行開設的第一家村鎮銀行。滙豐、渣打等外資銀行也相繼開始參與籌建村鎮銀行。
總體上看，區域性商業銀行和信用社
是發起設立村鎮銀行的主力軍。
(二)吸收各種資金入股，支援農業農村發展
《村鎮銀行管理暫行規定》要求，在銀行業金融機構持股比例不低於20％的情況下，單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10％。從最先試點的村鎮銀**況來看，90％以上都有企業法人或者自然人參股，由銀行業金融機構單獨設立的村鎮銀行很少。社會資本參股村鎮銀行的比例平均超過50％。
村鎮銀行的出現，基本達到了「引導各類資本到金融網點覆蓋率低、金融服務不足、金融競爭不充分的地區」服務農村和農業發展的目的。湖北仙桃北農商村鎮銀行為郭河鎮養雞協會量身定做的「協會+農戶」規模性授信產品，一期授信就達到300萬元，惠及30多家農戶。
(三)村鎮銀行層級簡單，貸款審批程式便捷
能夠根據農村經濟的實際和農戶金融需求特點提供有效的金融產品和金融支援。據調查，村鎮銀行對符合條件、手續齊全的貸款申請，從調查、審批到發放一般為五個工作日，與其他金融機構相比，信貸審批具有管理鏈條短、決策高效的明顯優勢。村鎮銀行貸款快捷的主要原因是其重在審查客戶的現金流、還款能力和信用狀況，而不在於抵押擔保。
對湖北省八家村鎮銀行發放的120份客戶問卷調查結果表明，90％的客戶認為村鎮銀行比其他銀行服務更方便快捷，61％的客戶認為村鎮銀行的服務效率高。
(四)促進農村金融競爭，貸款利率有所降低
我國農村金融長期供需失衡、機構網點稀少，金融機構缺乏競爭，貸款利率高企。在這種大背景下，村鎮銀行應運而生。許多農戶和中小企業主反映，村鎮銀行利率定價機制靈活，利率水平總體較低，抑制了民間高利貸的發展。
湖北咸豐常農村鎮銀行的1年期貸款月利率比其他金融機構要低10％。客戶選擇村鎮銀行的原因在於利率水平低。對雲南三家村鎮銀行的調研也表明，
降低農村地區短期貸款利率水平，可以幫助村鎮銀行贏得越來越多的農村客戶支援。
(五)「零金融」鄉鎮減少，部分填補農村金融真空
新型農村金融機構試點以來，已經成立的100家村鎮銀行大多分布在中西部地區金融機構網點覆蓋低、金融服務不充分的村鎮。通過設立新型農村金融機構、現有銀行業金融機構設立分支機構和延伸服務，解決了1878個零金融服務鄉鎮的金融服務問題。但是，農村人均擁有機構網點、從業人員與實際需求相比差距仍然較大；到2023年底，仍有1424個鄉鎮沒有金融服務。
根據《新型農村金融機構2009～2023年總體工作安排》，未來三年在全國將設立村鎮銀行1027家，進一步緩解農村金融服務不足問題。
存在困難和問題
一是缺乏社會認同，**難度較大。村鎮銀行是新生事物，城鄉居民普遍感到非常陌生，尚難有認同感，有些群眾甚至把村鎮銀行誤認為原來的「農村合作**會」。北京延慶村鎮銀行位於縣城，周邊的一些居民和村民第一反應就認為「村鎮銀行是雜牌」，「有錢老闆開的，存錢被卷跑怎麼辦」，紛紛表示「不敢貿然去存款」。
甚至有一位居民反映，「現在是全球金融危機，國外一些銀行都破產了，萬一這個銀行也破產了，存進去的錢怎麼辦」。村鎮銀行剛進入農村市場，開設網點較少，缺乏品牌效應，**難是個無法迴避的現實問題。截至2023年6月，全國金融機構存款餘額為58萬億元，而同期村鎮銀行的存款餘額為130億元，僅佔0.
022%。二是貸款需求旺盛，可貸資金不足。近年來，我國縣域經濟發展迅速，正規金融供給明顯不足。
村鎮銀行等新型農村金融機構成立後，在存款不足的情況下，卻面臨旺盛的貸款需求。以成立1年的安徽鳳陽利民村鎮銀行為例，截至2023年5月24日，存款餘額9315萬元，貸款餘額7729萬元，貸存比高達83％，已經超過《商業銀行法》規定的75％的比例。與旺盛的貸款需求相比，村鎮銀行可貸資金明顯不足，信貸支農缺乏後勁。
由於村鎮銀行不能進入全國拆借市場，因此只能向當地金融機構拆借資金。一些村鎮銀行從業人員反映，「不到萬不得已的情況下，不
願向當地銀行拆借，因為成本太高」。
三是稅收壓力較大，政策扶持較弱。目前，各地出台了一些針對村鎮銀行的扶持政策，但難以落實。對於村鎮銀行這樣的新型農村金融機構，應當根據農村信用社的納稅標準來計徵企業所得稅和營業稅。
根據財政部、國家稅務總局有關檔案，我國中西部地區農村信用社暫免徵收企業所得稅；其他地區農村信用社，按其應納稅額減半徵收企業所得稅；對農村信用社取得的金融保險業應稅收入，按3％的稅率徵收營業稅。目前，許多省份沒有對村鎮銀行執行上述稅收條款。一些地方對村鎮銀行發起人承諾提供的一次性開辦費和風險補助金、免收註冊登記費等往往成為一紙空談。
四是人力資源不足，素質參差不齊。《村鎮銀行管理暫行規定》要求村鎮銀行董事長和高階管理人員應具備從事銀行業工作五年以上，或者從事相關經濟工作八年以上(其中從事銀行業工作二年以上)的工作經驗，具備大專以上(含大專)學歷，但對一般工作人員無法限定。大多數村鎮銀行的人力資源結構表現為高管素質尚可，客戶經理能力素質有待提高。
以安徽鳳陽利民村鎮銀行為例，該行一共有18名工作人員，董事長、行長、副行長三名高管和綜合辦主任擁有中級職稱和多年金融工作經歷，其他14名員工中由應屆畢業生、退伍軍人、公司職員構成，員工整體從業經驗不足，業務技能、專業知識和風險防控能力亟待提高。這種局面嚴重制約了村鎮銀行的業務發展。
五是貸款脫農化、短期化趨勢明顯。成立村鎮銀行的初衷是，引導資金流向農村和欠發達地區，改善農村地區金融服務，促進農業、農民和農村經濟發展，支援社會主義新農村建設。但村鎮銀行為了生存，必然追求利潤最大化，往往選擇企業發放貸款，具體表現為貸款的脫農化、大額化、短期化。
據統計，某村鎮銀行名義上發放給農戶的單筆貸款金額平均為47.51萬元，這些大額貸款主要用於商業經營；以個體工商戶名義發放的貸款單筆平均為31.72萬元，竟小於農戶的平均單筆貸款規模。
一些貸款在統計報表上雖然寫的是種植業或者養殖業貸款，實際上卻是企
業使用的六個月以下的流動資金短期貸款。
幾點建議
(一)監管部門和地方**要扶持村鎮銀行的發展
監管部門和地方**要發揮國家政策的激勵和引導作用，綜合運用財稅槓桿和貨幣政策工具，發揮存款準備金、支農再貸款、利率等貨幣政策在鼓勵農村金融發展中的作用，定向實行稅收減免和費用補貼，引導村鎮銀行延伸和發展針對農村和農戶的金融服務。如寧夏、四川、浙江等地的人民銀行已經開始對當地的村鎮銀行發放支農再貸款，緩解了村鎮銀行可貸資金不足問題。另外，要支援村鎮銀行抓住新型農村養老保險試點的良機，積極參與農村養老保險金的發放，提高村鎮銀行的知名度和影響力。
監管部門要將村鎮銀行支農業務的情況納入考核體系，結合稅收優惠政策的調整，引導村鎮銀行開展農戶聯保貸款、農業產業鏈互助擔保貸款和林權抵押貸款等業務，增加支農信貸投放，大力改善支農服務，支援農業發展和新農村建設。
(二)鼓勵村鎮銀行充分借助主發起人和股東的力量
設立村鎮銀行，要優先選擇本地銀行業金融機構作為主發起人。這樣，村鎮銀行就能充分借助主發起人的硬體設施，減少運營成本。同時，借助主發起行的力量，可以聯合開展銀行卡、保險營銷等業務，提高盈利能力。
村鎮銀行也應該與其他金融機構合作，開展聯合貸款或者「財團貸款」服務，有效分散風險，滿足貸款金額較大的中小企業的融資需求。此外，股東可以在村鎮銀行開設賬戶，辦理存款業務，緩解村鎮銀行的資金不足問題。
(三)支援村鎮銀行開拓中間業務，提公升自身影響力
引導村鎮銀行大力發展中間業務，提高中間業務收入。可以與主發起人或者銀行業金融機構股東合作，簽訂代辦理財產品和醫保取款業務協議。一方面，代辦理財產品可以取得中間業務收入；另一方面，代辦醫保業務不僅可以有效提高村鎮銀行的品牌知名度，還可以發現客戶、選準
客戶、留住客戶、開發客戶，為村鎮銀行資產、負債規模的壯大提供條件。村鎮銀行要積極與本地保險公司聯絡，開展保險**業務，增加中間業務收入。
(四)引導村鎮銀行建立嚴密的風險防控機制
為了解決在發放貸款過程中的資訊不對稱問題，可以考慮利用農村資產、信用較好的涉及商業服務職能的農戶、工商戶來為村鎮銀行提供資訊。村鎮銀行可以建立「村鎮銀行——貸款服務中心(信貸員)——金融服務站(村)——農民貸款小組」的四級市場網路。其中，貸款服務中心由村鎮銀行的信貸員或者客戶經理管理；村級金融服務站董事、高管，要優化人力資源配置，激發員工潛能，促進村鎮銀行的健康發展。
村鎮銀行要形成以行長為核心和風險控制人員為軸心的團隊組合，(客戶經理)信貸員與行長直通。雲南玉溪興和村鎮銀行就利用近年大學生就業難的有利時機，實施效率工資機制，聘用雲南本地生源的財經類大中專學生，強化培訓後擔任客戶經理，建立了質量較高的人力資源團隊，提公升了村鎮銀行業務效率。
(五)要在我國建立多元多層的農村金融體系
村鎮銀行是農村金融領域的新生力量，無法獨自擔負支援農業產業化、規模化、現代化的歷史重任。截至2023年6月末，我國農戶經營性貸款為14308億元，而村鎮銀行發放的總貸款餘額只有90多億元，按農戶貸款比例為40％計算，村鎮銀行發放的農戶貸款在我國農戶經營性貸款中僅佔0.25％。
要充分發揮農業銀行、農發行、農信社、農商行、農村合作銀行和郵政儲蓄銀行等六類正規金融機構的力量，促使它們穩定和發展農村服務網路，利用其縣域資金充裕、專業服務到位等多方面的優勢，更好地支援「三農」和縣域經濟發展。要健全政策性農業保險制度，建立農村信貸擔保機制，降低涉農貸款風險。同時，大力發展村鎮銀行等新型農村金融機構，提高我國金融資源配置效率，改善農村地區金融服務。
也要採取措施，積極發展適合農村需要的各種小額信貸及微型金融服務。建立多元多層高效的農村金融服務體系，才能有效緩解農村金融服務不足問題。
***發展研究中心「新形勢下農村金融發展問題研究」課題組
課題負責人：徐小青
徐小青樊雪志執
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