韓志明|街頭行政：概念建構、理論維度與現實指向
原創 2016-01-01 韓志明規制與公法
韓志明《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2023年第3期。
摘要：有關街頭官僚的研究正方興未艾，但研究者卻忽略了街頭官僚與公民之間面對面互動的本質性內涵。本文從街頭官僚的概念出發，立足於街頭官僚與公民直接的面對面的互動及其過程，建構了街頭行政的概念及範疇，提出了街頭行政五個方面的理論維度，並從六個方面勾勒了街頭行政理論的現實指向。
街頭行政概念及其理論的建構，將研究視域從單中心的街頭官僚拓展到街頭官僚與公民共同在場的面對面的互動，不僅豐富了街頭官僚的理論範疇，也將深化對街頭官僚與公民面對面互動及其過程的理解，還為分析街頭官僚與公民之間的矛盾糾紛等問題提供了新的理論工具。
關鍵詞：街頭行政；街頭官僚；面對面互動；政策執行；公共服務
作者簡介：韓志明，天津師範大學政治文化與政治文明建設研究院教授，法學博士；天津 300387
**專案：國家社科**重大專案「中國特色社會主義社會管理體系研究」（11&zd070）
一、問題的提出
長期以來，公共行政學的研究沉浸在巨集大敘事的理論情懷中，致力於研究**的權力、職能、結構和規則以及公共政策的制定、執行和調整等較為巨集觀性的問題。**基層公務員的工作和生存狀況等問題，很大程度上則是乙個被人遺忘的領域。公民的角色、參與及其與**的關係雖然也日漸為民主立場的研究者所強調，但主要都是在民主行政、行政參與、公共關係以及政策物件等議題下得到處理。
和指出，「行政國家的崛起正在日益將個人置於**機構的客戶或顧客的地位上。當前，**提供的服務非常廣泛，即使人們想要迴避，也不可能完全做到。」[1]（第113頁）隨著行政權力的擴張，**與民眾在更為深廣的層面進行密切而頻繁的接觸。
「在許多情形中，公眾與公共行政都發生直接的互動關係。」其中，「公眾在與公共管理者互動過程中所扮演的第乙個角色是服務物件」，「服務物件與行政管理者面對面直接交往。」[2]（第474頁）**公務員與公民之間各種形式的互動，是政策執行的基本形式，也是提供公共服務的重要途徑。
它不僅對公民產生直接而重要的影響，也反過來影響著**及其公務員。
政策是如何得到執行的，公共服務是如何提供的，是公共行政的永恆主題。街頭官僚是政策執行鏈條的末端，也是公共服務的提供者。「要了解乙個**官僚機構，就必須理解它的第一線職員如何學會工作。
」[3]（第46頁）但需要注意的是，把街頭官僚「單純看成是確定一線行為的工作者，不足以解釋他們實際上做了什麼，做的緣由以及他們的行動是如何影響委託人的。」同樣，把他們簡單「描述為消極地和被動地接受和執行來自上級的政策和程式，是一種過分膚淺的看法。」[4]（第179頁）因此，街頭官僚是如何行使和運用權力來完成任務的，又是如何與公民進行接觸和互動的，深入理解這些問題對於解讀政策執行及其過程具有重要的理論價值。
現實中此起彼伏的執法衝突現象也不斷表明，街頭官僚與公民互動中的矛盾衝突，已經成為公共治理過程中不可迴避的重要問題，但這兩種社會角色之間直接的接觸和面對面的互動及其所引發的問題，卻並沒有引起研究者的重視。本文作為一項規範性的研究，將立足於街頭官僚與公民之間的面對面互動的關係，提出「街頭行政」這樣乙個分析街頭官僚與公民互動關係的抽象概念，進而明確街頭行政的理論分析維度，並從現實角度提出街頭行政範疇中的主要問題，從而拓展街頭官僚研究的理論視域，深入推動街頭官僚的理論研究。
二、街頭行政的概念及其範疇
2023年，美國學者利普斯基（在其發表的《建立乙個街頭官僚理論》**中，首先提出了「街頭官僚」（street-level bureaucrat）的概念。由此之後，街頭官僚的研究開始逐漸得到了人們的關注，也引起了越來越多研究者的興趣。
利普斯基認為，街頭官僚「是指那些在其工作程序中直接與市民互動的公共服務人員，以及對任務執行具有實質性判斷力的公職人員。」[5]（第51頁）根據這個定義，典型的街頭官僚包括公職教師、警官及其他執法人員、社會工作者、法官、公職律師等。這個定義的外延是非常寬泛的。
但我國目前的研究都傾向於將街頭官僚的範圍限定在**部門之中，比如最早引介街頭官僚理論的葉娟麗和馬駿就認為，「『街頭官僚』是處於基層、同時也是最前線的**工作人員，他們是**雇員中直接和公民打交道的公務員」。[6]（第612頁）其後的研究者基本上認可和接受了這個定義，並都是針對**中的街頭官僚來展開研究的。
提到**中的街頭官僚，人們立刻就能聯想到那些在辦事大廳、小街小巷甚至田間地頭等場所工作的**公務員。不過，雖然街頭官僚帶有「street」的標籤，但他們並不必須是在「street」上工作的。因為，「街頭官僚中的『街頭』不是一種對工作環境的直觀描述，而主要是對街頭官僚與公民直接打交道時的工作介面的一種高度抽象。
」[7]（第585頁）作為乙個空間化的建構，「街頭」不是指某個確定的社會地點，而是「積極活動的身體面向任務的情境定位」[8]（第139頁）。而且，如果說管理官僚主要是在辦公場所與上下級進行聯絡來開展工作，那麼街頭官僚卻必須經常要與公民進行直接接觸，並在與公民面對面的互動中去做事。
迄今為止，街頭官僚的研究者們已經對街頭官僚（基層**公務員）的政治角色、工作特徵、任務性質、行為邏輯、權力運用、生存狀況、技能形成、個體認知等多種多樣的議題進行了廣泛的**。就目前這些研究來看，街頭官僚顯然是理論舞台上當仁不讓的主角或中心，但公民則很大程度上被看作是乙個可有可無的、無關緊要的、消極的、被動的物件化存在，他們似乎對街頭官僚及其工作都沒有什麼的影響，更談不上是乙個能動性的或建設性的行動者。這些以街頭官僚為單一中心的研究取向，取消了公民的主體性角色，也忽視了公民與街頭官僚互動的功能和意義。
這既不符合街頭官僚工作的實際情況，也將制約對雙方之間的互動及其過程與結果的充分理解。
根據定義，街頭官僚主要是在與公民直接的面對面互動中工作的。如果沒有街頭官僚的工作，法律和政策就不可能落實得下去，公民也不可能得到各種各樣的公共服務，但同樣重要的是，如果沒有公民的存在和參與，街頭官僚就只能對著空氣去行使權力，甚至街頭官僚自身也失去了存在的價值。就此而言，街頭官僚與公民之間具有某種互相建構的關係，缺乏其中任何一方的存在，公共管理和公共服務都將是一種虛構。
而且，管理官僚的工作主要是與其他**公務員打交道，而街頭官僚則是與公民進行接觸。換言之，「管理官僚的工作主要是同質性身份的社會互動，街頭行政則主要是異質性身份的社會互動。」[9]（第110頁）後者包含了權力與權利的關係、**與公民的關係、國家與社會的關係等更加豐富的政治和社會內涵。
必須要指出的是，街頭官僚行動所指向的不是物體，而是乙個個的人——公民。即便有些行動表面上是針對物體所採取的，比如整治城市黑車、拆除違章建築等，但最終則是指向擁有或支配這些物體的個人。在街頭官僚的工作過程中，公民不僅是任務環境的有機組成部分，也對街頭官僚及其行動產生能動性的影響。
街頭官僚工作的結果不是由街頭官僚單方面的行動決定的，而是由雙方參與者的行動、反應及互動所共同演繹出來的。因此，要深入理解這種社會關係，就不僅要關注街頭官僚，也要關注與其互動的公民，更要深入理解他們之間互動的狀況。為此，我們提出「街頭行政」的概念，對街頭官僚在與公民在面對面的情境中進行的互動及其過程做出描述性的定義。
其中，「街頭」表明了街頭官僚與公民互動過程的空間定位，而行政則指明了這種社會關係的性質及內容。
首先，就行動性質及內容而言，街頭行政是街頭官僚面向公民實施法律、執行政策、行使權力、實施管制和提供服務等活動的過程，這些又包括了大量複雜而繁瑣的工作內容。只有通過街頭官僚的工作，**公共管理和公共服務的各項職能和權力，才能最終「傳遞」到公民的身上。而從形式上看，街頭行政是乙個街頭官僚與公民在面對面條件下展開的社會互動。
這種「零距離接觸」具體而生動地詮釋了權力與權利、公民與**、國家與社會的關係，幷包含了多元化的關係內涵，其間既有統治與被統治的關係，也是管理與被管理的關係，還是服務與被服務的關係。雖然管理官僚也需要與公民進行接觸，但他們主要是在遠離公民的辦公室中運籌帷幄，發號施令，但街頭官僚則必須在與公民面對面的場合中做事，否則，他們就既不能做事，更談不上把事情做好。
其次，從參與者上看，街頭行政主要是街頭官僚和公民兩種社會身份的互動。其中一方面是作為行政權力行使者的街頭官僚（**人），一方面是作為權利擁有者的公民（委託人），離開其中任何一種主體，就不可能構成街頭行政。就這種關係的形成而言，兩者都可以既是主動的建構者，也是被動的反應者。
但需要注意的是，在特定的互動情境中，街頭行政參與者的人數及其結構具有無限的可能性，具體則可能是「一對一」、「一對多」、「多對一」、「多對多」等各種情況。特別是，公民參與者既是指作為行政相對人的公民，也有作為局外人或旁觀者的（潛在的）參與者，後者的在場及關注也都具有參與的重要意義。這樣，參與結構的多樣性、開放性和不確定性，不僅對街頭官僚掌控現場的能力提出了更高的要求，也給街頭行政帶來了複雜性、變數大、缺乏一致性等問題。
再次，就其過程而言，街頭行政是公民能夠直接發揮影響力的領域，公民可以通過影響街頭官僚去爭取有利的結果，但這主要還是街頭官僚的工作領域和勢力範圍。街頭官僚大多在缺乏直接、可視或近距離監督的情形下工作，擁有關於工作場景的特殊知識，具有相對於公民的權力優勢，也有著相對於管理官僚的技術能力，做出他人難以清楚其內容的「私人決策」[6]（第617頁）公民需要他們的支援和幫助來處理個人事務，管理官僚也依賴其提供的資訊來作出判斷。這些都使得街頭官僚具有越來越多的獨立性和自主性。
此外，街頭官僚與公民面對面地打交道，彼此的互動都會得到直接的、現場的和瞬時的反饋，諸如錯誤的表情、刺激性的語言、粗暴的行為以及不恰當的姿勢等，都有可能影響到互動的順利進行，產生出人意料的社會結果。就此而言，「面對面」的互動提高了溝通和資訊反饋的效率，但也增加了街頭行政的偶然性和不確定性。
最後，在現代國家的治理過程中，數量龐大的公民已經日益被簡化成了無差別的、符號化的或數位化的存在，可以通過政治程式和政策技術來對其進行「加減乘除」的操作。但在街頭行政的情境中，每乙個公民都是有血有肉有情感的個人，是獨特的、與眾不同的和有差異的社會存在。而且，公民絕不是被動的反應者，也不是完全逆來順受的接受者，而是理性的社會行動者，是街頭行政中活躍的能動性因素。
簡單地說，公民的行動主要包括合作和反抗兩種性質的行動。合作的行動主要與街頭官僚的服務性行為密切相關，而反抗行動多見之於剝奪和限制公民權益的過程中。但不管是哪一種行動，公民的情感、態度、利益、行為和反應等，都會影響甚至決定著街頭官僚的績效及街頭行政的結果。
總之，街頭官僚是乙個著眼於**公務員身份和工作特徵的理論概念，而街頭行政則是乙個基於街頭官僚與公民之間的互動關係而形成的理論概念，是對街頭官僚與公民之間的正式互動及其過程和結果的描述。兩者既有聯絡，又有區別。在街頭官僚的理論譜系中，街頭官僚是唯一的中心或主角，但在街頭行政的理論框架中，公民與街頭官僚都是研究清單上並列的主角，而焦點的問題則是雙方之間的互動及其過程和結果。
就此而言，街頭行政不僅是對街頭官僚工作程序和狀況的描述，也是對街頭官僚概念的展開和深化。而且，相對於街頭官僚概念主要是提出了一種作為研究物件的特殊人群，但街頭行政概念則直接地瞄準了街頭官僚與公民之間的正式互動，並將靜態的對人的研究拓展到對街頭行政的動態過程的考察上來，從而不僅極大地拓展了街頭官僚研究的視域，也深化了對政策執行、**與公民之間的關係等問題的理解。
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