這次參加住房城鄉建設部在廣東中山召開的城鄉規劃督察員年度總結培訓會收穫很大。一是會議準備的好。二是領導講的好。
王早生主任和楊麗坤副主任的講話，對形勢分析非常透徹，思路非常清晰，工作任務及重點非常明確，作為我們各位城鄉規劃督察員如何開展工作心中非常有數。三是培訓安排的好。圍繞城市總體規劃的「三區四線」這個重點開展城鄉規劃督察工作，既要堅持依法行政，又要尊重科學，對近幾年城鄉規劃督察中的一些爭議和困惑，高層有了正確的指引。
儘管在操作性上還不好把握，但今年有較大突破。四是精神為之一振。儘管這幾年城市規劃處於「冬天」，但部裡有關司、辦有著較清醒的認識。
城鄉規劃面臨重大機遇，保證城鄉規劃在經濟社會發展中的地位和作用，我們看到了希望。
從廣東回來以後，可能是由於職業養成的慣性，心情久久不能平靜。圍繞如何落實好會議精神，幹好本職工作，我又學習了會議的全部材料，學習了城鄉規劃法及有關法規、規章和標準規範有關內容，複習了普通高等教育「十一五」國家級規劃教材，「十二五」規劃教材城市規劃專業指導委員會規劃推薦教材《城市規劃原理》（同濟大學主編，2023年9月第四版）。對控制性詳細規劃可以調整城市總體規劃強制性內容，城市規劃建設用地以外可以作出規劃許可進行了反覆思考，這既要維護城鄉規劃法的嚴肅性，又要尊重城鄉規劃的科學性，不能一概而論，不能照本宣科，不能走極端，要實事求是。
一、城市規劃的層面屬性和特點
城市規劃是**為達到城市發展目標而對城市建設發展進行的安排，儘管由於各個國家社會經濟體制、城市發展水平、城市規劃的實踐和經驗各不相同，但基本上都是按照由抽象到具體，從發展戰略到操作管理的層次決策進行。一般城市規劃都是分為城市發展戰略和建設控制引導兩個層面。城市發展戰略層面的規劃主要是研究確定城市發展目標、原則、戰略部署等重大問題。
建設控制引導層面的規劃是對具體每一地塊的未來開發利用作出法律規定，它必須服從城市發展戰略對其所在空間的安排。我國城市規劃分為兩個階段，城市總體規劃和詳細規劃，詳細規劃又分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃，修建性詳細規劃應當符合控制性詳細規劃。城市總體規劃是戰略性的，是巨集觀的，由於規劃編制辦法的規定，城市規模大小不同，以及地形圖的制約，其強制性內容是比較概括籠統的，有的邊界甚至是模糊的。
完全用其直接指導城市建設，作為城市規劃實施管理的直接依據是不適應的。而控制性詳細規劃是城市規劃體系中最為核心的內容，它是戰術性的、操作性的，對城市建設、土地利用、資源保護是起控制引導作用的，是城市規劃實施管理的直接依據。
二、城市總體規劃和控制性詳細規劃的關係和銜接
城市總體規劃涉及城市的政治、經濟、文化和社會生活等各個領域，是一項全域性性、綜合性、戰略性的工作，在指導城市有序發展、保護資源、提高建設和管理水平等方面發揮著重要的先導和統籌作用。就其任務和作用而言，城市總體規劃是一定時期內城市發展目標、發展規模、土地利用、空間布局及各項建設的綜合部署和實施措施，是引導和調控城市建設，保護和管理城市空間資源、生態安全的重要依據和手段。經法定批准的城市總體規劃檔案，是編制近期建設規劃、詳細規劃、專項規劃的法定依據。
而控制性詳細規劃是城市總體規劃在地塊的具體化和深化，是城市、鎮規劃實施管理的最直接法定依據，是國有土地使用權出讓、開發和建設管理的法定前置條件。編制控制性詳細規劃應當依據經批准的城市總體規劃、鎮總體規劃，遵守國家有關標準和技術規範。控制性詳細規劃是承上啟下，強調了規劃在具體地塊的深化、細化和具體化，它將城市總體規劃巨集觀的管理要求轉化為具體地塊的建設管理的具體要求，使規劃編制與規劃管理及城市土地開發、利用、建設、保護相銜接。
由於城市總體規劃和控制性詳細規劃不同的層面屬性、不同的內容深度、不同的作用，控制性詳細規劃在深化、細化、落實城市總體規劃要求的過程和成果中，要對地塊定性、定位、定界、定量、定管理要求，對城市總體規劃的有關內容進行適當調整完善是正常的，包括城市總體規劃強制性內容。
三、牢牢守住城市規劃的「底線」
所謂城市規劃「底線」，就是城市「綠線」、「藍線」、「黃線」、「紫線」和「禁建區」。要嚴格落實對城市綠地、河湖水系、基礎設施、歷史文化遺產、風景名勝資源等涉及到城市公共利益、公共安全、生態安全、可持續發展的等敏感地區的規劃空間管制，這是剛性的。編制控制性詳細規劃不得擅自改變上述城市總體規劃強制性內容的用地性質，確需改變的要按法定程式進行，按法定程式先行修改城市總體規劃，否則就以違法、違規論處。
編制控制性詳細規劃，凡是涉及修改城市總體規劃強制性內容的，都必須按法定程式進行，這是不科學的。在我國目前城市規劃管理體制機制下，這與城市經濟社會發展的要求、新型城鎮化程序的要求也是不相適應的，將無法保證城市**行政效能。這在城鄉規劃管理和督察中就有個尺度把握的問題。
我認為應這樣把握：
（1）不影響城市整體生態安全格局的；
（2）城市總體規劃不科學，落地的可能性幾乎為零或要去落實需投入成本很大且不太現實的；
（3）因城市總體規劃按照法定條件和程式進行修改的，由於上級**批准的重大建設工程需要修改規劃的；
（4）區域性地塊、邊界微調的，如果按占地面積計算，可按城市總體規劃圖中的用地性質（色塊）沒有標出或標出的地塊很小的，可以就近置換土地使用性質且必須能夠落實到位的；
（5）要滿足城市總體規劃有關規劃指標和建設標準的要求。
上述幾點可以作為控制性詳細規劃對城市總體規劃強制性內容的微調或合理調整，可以不經過法定的先修改城市總體規劃的程式，作為地方**的事權。但要有充分的理由，完善的制度，透明的程式。這樣既保證了城市總體規劃強制性內容的剛性，又保證了應對城市規劃的不確定性而保持必要的彈性和靈活性，也保證了城市**行政效能。
四、城市規劃建設用地範圍以外進行必要的城市建設應當允許
城鄉規劃法設定「規劃區」的本意，其中之一就是有些必需的城市建設專案不能或不宜放在城市建設用地範圍內的，就應在城市規劃建設用地範圍以外安排，比如有關城市基礎設施、公共服務設施、特殊用地、有特殊要求的工業專案、倉庫等，這類專案不允許建設毫無道理。很多省的城鄉規劃法規中已較好的解決了這個問題，也可以說是「糾偏」。
就城市總體規劃編制實施的實際情況進行分析，城市規劃建設用地範圍以外進行城市建設有其週期性。城市總體規劃編制期限一般是二十年，縱觀近三十多年來三輪城市總體規劃，每輪能堅持十年就不錯了，城市總體規劃執行十年左右就接近或超過二十年期限的規模。這個時期也是城市規劃建設用地範圍以外建設專案較多的時期，這有週期性。
目前我國執行的城市總體規劃期限幾乎都是本世紀初到2023年的，當前的狀況和2023年、2023年的情況極為相似，馬上面臨甚至已經開始進行的是新一輪也就是到2023年的城市總體規劃修編。最近幾年城市規劃建設用地範圍以外，進行城市建設是多發期，且具有普遍性，這也和全國城市經濟社會發展水平、階段、趨勢及城鎮化程序密切相關，都不讓他建設是不現實、不科學的，和我國建設發展的大政方針是相悖的。
我認為，城鄉規劃管理和督察把握的尺度應該是堅決守住城市規劃強制性內容這個「底線」，在這個前提下，只要是有利於地方經濟社會發展，建設專案符合城市總體規劃布局及發展方向，符合產業發展政策，有利於改善民生，有利於城市健康可持續發展，城市規劃應當依法予以規劃許可，不能把這類情況視為違反城鄉規劃。
這次參加中山會議，特別是聽了李曉龍副司長和張菁副總規劃師的講座，特別又聽到住房城鄉建設部已經將城鄉規劃法的修改提上了議事日程，心裡感到更紮實了些。又因最近三年從事城鄉規劃督察工作碰到的這類情況較多，去年我曾經寫過《對城市規劃不變與變的認識》《關於控制性詳細規劃調整城市總體規劃強制性內容的思考》《對城市規劃建設用地範圍以外可否作出規劃許可的管見》等幾篇隨記，試圖去回答這些問題。也關注到編制控制性詳細規劃修改城市總體規劃強制性內容涉及綠線的最為突出，城市規劃建設用地範圍以外不能作出規劃許可問題居多，城鄉規劃督察員們對此頗有爭議和困惑。
我就這兩個突出問題進行了反覆思考，形成了這篇城鄉規劃督察工作隨記。一己之見，不當之處，請指正。也期盼能和諸位城市規劃工作同行切磋、交流。
昝龍亮2015.3.31 於濟南
郫縣城鄉規劃
目錄 1 第一章總則 1 第二章指導思想和規劃原則 2 第三章發展戰略及定位 2 第四章商業發展目標與規模 3 第五章商業網點總體規劃布局 3 第六章縣級商業中心規劃布局 4 第七章社群商業規劃布局 6 第八章特色街規劃布局 7 第九章鄉鎮商業規劃布局 7 第十章農村商業規劃布局 9 第十一章主要零...
城鄉規劃名詞解釋
1 城市詳細規劃 以城市總體規劃或分割槽規劃為依據，對一定時期內城市區域性地區的土地利用 空間環境和各項建設用地所作的具體安排。包括控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。2 控制性詳細規劃 以城市總體規劃或分割槽規劃為依據，確定建設地區的土地使用性質和使用強度的控制指標 道路和工程管線控制性位置以及空間環...
城鄉規劃認知實習報告
一 實習時間 2012.12.25 二 實習地點 北京市 三 帶隊老師 商哲 韋銳 四 實習目的 1 通過實習參觀實際古代建築，進一步提高我們房屋建築學課程的理解和認識，鞏固和擴大所學的理論知識，提高學習積極性。2 通過參觀紫禁城了解它的道路交通組織 功能結構及建築布局等，進而了解建築設計構造，紋樣...