具體講，學校領導層掌握制度制定背景等方面的資訊，而師生員工往往不清楚，而且大多數校長是上級任命而不是教職員工選舉的，使得學校領導層通常首先向上級負責，了解並滿足上級的需求，而不是向師生員工負責，了解師生員工的需求，同時，在眾多教師觀念裡，制度就是壓迫、控制，因而一些教師參與制度制定的積極性不高。這就必然導致雙方不能實現平等、有效的溝通，師生員工的資訊不能充分上達，以致於制度體現的是學校領導層的意願，而師生員工的意願只有非常有限的體現，甚至得不到體現。英國著名法學家哈耶克也曾一針見血地指出「每乙個社會成員都只能擁有為所有社會成員所掌握的知識中的一小部分，從而每個社會成員對於社會執行所依憑的大多數事實也都處於無知的狀態。
」[1]
2、制定結果的認可度不高
制定過程與制定結果密切相連。資訊掌握不充分的制度制定過程，必然容易導致教職員工或學生家長對制度的認可度不高。
所謂認可度不高，就是教職員工或學生家長等制度當事人，不願或不能接受所制定出的制度。之所以「不願接受」，是因為自上而下的制定程式不公平、不民主，學校領導層沒有給他們表達意見的機會和權力。也就是說，沒有讓他們參與制度的制定，又要強制他們執行，這自然就會使他們不願接受制度，甚至產生逆反心理。
正如《學會生存》一書所指出的「教師們並不反對改革，他們反對的是別人把改革方案交給他們去做的那種方式，更不用說把乙個改革方案強加在他們身上了。」[2]而之所以「不能接受」，是由於學校領導層沒有全面、準確了解教職員工或學生家長的觀念造成的。因為在不了解教職員工觀念基礎上制定制度，可能會使制度所負載的觀念超出教職員工的理解能力。
二、「自生自發秩序」論的啟示
上面的論述表明，自上而下制定制度的缺陷，就在於掌握資訊的不充分性，從而導致制度結果的認可度不高。那麼，如何才能充分掌握資訊呢？20世紀著名的政治家、自由主義理論家、法學家哈耶克的「自生自發秩序」論，對解決這個問題具有重要的啟示意義。
1、「自生自發秩序」論
哈耶克認為，在現代組織日益複雜的情況下，組織中的個體不可能完全掌握自己所需要的知識，即人的理性是有限的，或者說，人是無知的。但無知是可以征服的。不過，征服的辦法不只是使個體獲取更多的知識，而是利用那些廣泛分散於組織中眾多個體頭腦之中的知識。
如何利用這些分散的知識呢？哈耶克提出了他的「自生自發秩序」論。
哈耶克認為，社會中存在著兩類秩序：一類是人們熟悉的「人為的秩序」，即由人有計畫的、刻意安排或建構的秩序；另一類則是經常被忽視的「自生自發秩序」。與前者不同，自生自發秩序不是「由個體（如權力者）設計、建構」的結果，而是「許多人行動」的產物，即眾多個體之間經過充分、複雜的互動而生成的。
也正因此，自生自發秩序通常比人為秩序複雜。正如哈耶克所說：「那種含括了遠遠多於人腦所能探明或操縱的特定事實的極為複雜的秩序，只有通過那些能夠導使自生自發秩序得以型構的力量的推進，才能實現。
」[3]
那麼，是什麼力量致使自生自發秩序形成的呢？哈耶克認為，自生自發秩序的形成取決於對規則的遵循。不過，它遵循的是「內部規則」，不同於人為秩序遵循的「外部規則」。
所謂外部規則，是根據組織中管理者的意志制定的規則。而內部規則則是群體內隨經驗而演化的規則，是組織在長期發展過程中自發形成的規則，比如一所學校的傳統、慣例等。它雖然不是學校管理者強制發布的命令，但對廣大師生具有影響作用，並被其自覺遵守。
另外，值得強調的是，哈耶克認為，規則不僅包含「闡明的規則」，也包括「未闡明的規則」。所謂「闡明的規則」就是用語言、文字表達出來的規則，通常以成文條例的形式出現。而「未闡明的規則」，則是指那些雖未用語詞加以表達，但事實上卻被人們所遵循的規則，比如正義感、語感。
有些語感強的人雖然不明確知道語法規則，但在運用語言時事實上能夠遵循語法規則，不會出現語法錯誤。並且，哈耶克指出，「闡明的規則」通常需要「未闡明的規則」的支援，因為「立法者和國家的全部權威實際上都源出於此前已然存在的標示著正義觀念的未闡明的規則。」[4]
2、「自生自發秩序」論的幾點啟示
從以上論述可以看出，哈耶克的自生自發秩序論，包含很多精闢、獨到的觀點，對中小學內部管理制度建設具有重要的啟發意義。概括起來，主要有以下幾點啟示。
（1）制度可以是內生的
當前，眾多學校管理研究者都對自上而下制定制度表示不滿，認為教師應該參與到制定過程中。不過，這些人反對的只是「自上而下」，而並沒有對「制定」表示質疑，也就是說，他們對制度有乙個前提性認識——制度必須由人制定。
實際上，制度必須由人制定嗎？除了制定，制度還有沒有其它的產生方式？根據哈耶克對外部規則與內部規則的區分與界定，本文認為，制定的制度屬於外部規則；除此之外，還應該有一種屬於內部規則的制度。
由於內部規則是群體內隨經驗而演化的規則，或者說是組織在長期的文化進化過程中自發形成的規則，因此本文把屬於內部規則的制度稱之為「內生的制度」，即這種制度不是靠外部力量制定的，而是自發生成的。在中小學，內生制度的例子有學校的傳統、教職員工或學生行事的慣例等。
總之，中小學內部管理制度，不一定是自上而下制定出來的，也可能是內生的。這也是本文標題中使用「制度產生」，而未使用「制度制定」一詞的原因所在。
（2）互動有利於充分獲得資訊
內生思想的核心是什麼呢？根據哈耶克的論述，本文認為，制度內生的過程就是眾多個體之間通過充分互動而實現知識資訊整合的過程，也就是說，內生思想的核心是互動。所謂互動，是指建立在溝通基礎上的一種雙向行為，其目的在於實現人與人之間知識資訊的交流和整合，促使人與人之間的互動影響。
當然，人們之間通過資訊交流產生的互動，不單單是語言文字上的你一句我一句，而是文字所表達出來的利益或觀念的妥協、碰撞與相互影響。
與互動相對的則是單向行動。所謂單向行動是指個體僅僅憑靠自己大腦中所儲存的知識資訊而進行的活動。自上而下的制定制度，實際上就是學校管理者的一種單向行動，其缺陷就在於前面曾論述過的掌握知識資訊的不充分性，以致於容易使僅僅靠個人意志或觀念產生的制度得不到廣大師生員工的認可。
因而，要解決制度制定過程中資訊掌握的不充分性這一根本問題，就必須進行積極、有效的互動，即在互動中產生制度。
（3）制度不一定以文字的形式存在
在眾多中小學，學校領導層自上而下制定的制度，往往是以規章、條例等文字形式出現的。有些學校還把規章條例彙編成了手冊。但應該清醒認識到：
制度未必都是以文字的形式存在的。因為內部規則既包含闡明的規則，也包括未闡明的規則，即不用文字、文字加以表達的規則。這些未闡明的規則通常是以眾多個體共同的感覺、知覺的形式存在的，比如前面所講到的正義感、語感，以及對人禮貌、尋求便利等。
在中小學，不以文字形式出現的制度是很多的，諸如尊重老教師、學校辦學歷史過程中積澱下來的不成文的慣例等。
三、兩種制度產生方式的辨證思考
在現實實踐中，可以用內生的方式代替自上而下的制定方式嗎？若不能替代，兩種方式可以實現有機的融合嗎？下面，本文將對這兩種制度產生方式作乙個辨證思考。
1、兩種制度產生方式的互補性
根據哈耶克自生自發秩序論的啟示，內生方式能夠有效克服自上而下制定式的缺陷。然而，內生方式也存在以下兩個方面的缺陷。
第一、從過程上看，內生的時間往往較長，效率比較低。因為內生，是群體內個體之間通過互動、交往不斷形成群體經驗的過程。並且，只有當認可一項經驗的人數超過臨界點之後，經驗才會成為群體的內生制度。
顯然，這就決定了內生往往是乙個漸進、長期的過程。因而，當學校為了應付突發事件、適應教育改革發展趨勢而急需出台制度時，內生的方式就顯得效率太低，不能及時滿足學校發展的需要。第
二、從結果上看，內生制度的含義雖然比較深刻，但往往比較模糊——沒有明確規定誰在什麼時間必須做什麼、做到什麼程度。不難明白，那些未用語言文字表述的內生制度，含義容易模糊。其實，那些用語詞加以表達的內生制度，也可能含義模糊，容易表述不清晰，因為自發生成的制度是群體經驗演化的結果，而經驗是很難用語詞表達準確的。
而這就容易造**們對制度的認識或理解不一致，帶有個人偏見或傾向性，以致於影響制度執行的公平性，不利於形成制度執行的合力。
然而，「內生方式」的這些缺陷正是「自上而下制定」方式的優點所在。我們知道，儘管自上而下的制定制度，是權力者利用制度的魅力、效力和協調性來維持和鞏固自己的利益或思想體系，使制度成為權力的象徵，而不是同意的約定，從而本應是內在心靈約定的制度變成了外在的壓迫被管理者的「大棒」，自然也就常常令被管理者對制度感到不滿意或不認可。但自上而下的制定制度還是有優點的：
一是效率較高。由於以校長為首的學校領導層相對於師生員工往往具有行政權威或先進的教育理念，對教育改革發展趨勢比較了解，因而由他們來負責制定制度往往不需要太長的時間。二是意義明確，表述清晰，易於被教職員工認識，也便於查閱、對照，因為自上而下制定出來的制度往往是以規章條例的形式出現的，並且，規章條例中的字詞通常都是經過斟酌選擇過的，有時還會使用量化的語詞，比如「在核心雜誌上發表1篇文章獎勵多少或記幾分；在非核心雜誌上發表獎勵多少」等等。
綜上所述，內生與自上而下制定兩種方式具有明顯的互補性。這也就意味著：校內制度建設不應該用內生的方式去替代自上而下制定的方式，而應該實現兩者的有機融合。
2、兩種制度產生方式的有機融合
實現兩種制度產生方式的有機融合，關鍵在於兩個方面：一是制度產生過程中幹群關係的和諧融洽，以打破資訊不對稱性，充分獲得真實、有用的資訊，如彼此的需求、意願等；二是所產生的制度被師生員工共識，即共同認可與理解。具體論述如下：
（1）制度產生過程中幹群關係的和諧融洽
前面曾指出，自上而下制定方式的根本缺陷在於掌握資訊的不充分性，而內生方式的乙個重要啟示就是——個體之間的互動可以把分散於每個個體頭腦中的知識資訊予以整合。因此，在中小學內部管理制度產生過程中，兩種方式有機融合的乙個重要方面，就是個體之間的互動。互動是一種雙向行為，它可能是學校領導層與師生員工之間的互動，也可能是教師與教師之間的互動、教師與學生之間的互動。
然而，互動並不都是積極的，也存在消極的互動。所謂積極的互動，就是互動雙方能夠有效地溝通，彼此了解對方的需要、利益和觀念，能夠為制度的產生提供大量有用的資訊。而消極的互動，則是指互動雙方彼此不能深入溝通和交往，而是相互對抗與衝突，使得關係緊張，不利於知識資訊的整合。
造成消極互動的乙個重要原因就是互動雙方關係的不和諧。因而，要使學校領導層與師生員工進行積極的互動，就必須保證學校領導層與師生員工雙方關係的和諧，即人們常說的幹群關係的融洽和諧。這樣，結合上一段的觀點，就可以推出乙個結論：
要掌握充分的知識資訊，就必須保證幹群關係的融洽和諧。
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