公司訴訟理由是什麼？
試談行政非訴訟財產保全規定的困惑和解決
吳小潔行政非訴訟財產保全，是人民法院根據行政機關的申請，對行政機關在具體行政行為中的行政相對人、單位的物品、財產採取查封、扣押、凍結、提存等措施，以保證具體行政行為實現的行為。最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋(下稱若干問題的解釋)第九十二條規定：「行政機關或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行前，有充分理由認為被執行人可能逃避執行的，可以申請人民法院採取財產保全措施。
」在《若干問題的解釋》出台前，《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國審計法》等相關法律，也有關於向人民法院申請財產保全的相應規定。如《中華人民共和國審計法》第四十三條規定：「被審計單位轉移、藏匿違法所得資產的，審計機關、人民**或者有關主管機關，可以申請人民法院採取保全措施。
」從我國的民事訴訟法及有關司法解釋對財產保全的規定來看，財產保全兼有訴訟臨時救濟措施或執行輔助措施的性質，同時兼具獨立的程式性質。依照《若干問題的解釋》，行政非訴訟財產保全是一種執行前的財產保全，是一種執行的輔助措施，故應有其獨立的行政程式規定。無疑，行政非訴訟案件設立財產保全的規定，為保障具體行政行為得以實現，維護行政機關依法行政，提高行政執行效率起了積極的推動作用。
但現行的司法解釋未規定行政非訴訟財產保全的具體操作程式和適用條件。雖然《若干問題的解釋》第九十七條規定了「人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規定執行。」但是，由於行政訴訟與民事訴訟有諸多的不同之處，行政案件雙方當事人的情況又有許多差別，且司法解釋規定的是一種執行前的財產保全。
因而在適用行政非訴訟財產保全規定的過程中，各地法院往往因無具體的程式規定和適用條件而難以操作，即使參照民事訴訟的有關規定執行，其做法也不盡一致，筆者擬就行政非訴訟財產保全的問題做一些思考。
對行政機關提出保全申請時間的困惑
行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，是為了其具體行政行為得以實現，以更好地實現其行政管理的目的。因而在向人民法院申請執行前提出財產保全。但由於行政執行案件的特殊性和不同於民事訴訟程式的特點，對於行政機關提出財產保全的時間，辦案人員往往根據自己的理解進行操作，作出不同的處理。
從《若干問題的解釋》第九十二條的規定來看，行政機關提出財產保全的時間在行政機關申請強制執行前。但申請強制執行前，包括具體行政行為作出前、具體行政行為作出後、具體行政行為的復議期、具體行政行為的起訴期等不同的階段。與此相應，對行政機關提出保全申請的時間，有以下四種分歧意見和做法：
(一)認為行政機關提出財產保全申請的時間性在具體行政行為作出之前，具體行政行為作出後，行政機關只能依法申請人民法院強制執行。持這種觀點的理由是，可防止行政相對人在具體行政行為作出前毀滅證據，轉移、隱匿涉案的財產。且有的部門法早有相關的規定，如《中華人民共和國行政監察法》第二十一條規定：
「監察機關在調查**、賄賂、挪用**等違反行政紀律的行為時，可以提請人民法院採取保全措施，依法凍結涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款」。
(二)。理由是行政行為一經作出，即具有執行力，雖然行政法律文書送達後不能即時申請人民法院強制執行，但此時申請財產保全完全符合行政機關對具體行政行為不停止執行的規定和財產保全的有關規定。此時申請財產保全，是一種申請人民法院強制執行前的保全;同時有行政法律文書為依據，可更好地確定保全的範圍、財產價值;此外符合及時性原則，可有效地防止被執行人轉移、隱匿財產。
(三)認為行政機關提出財產保全申請的時間是行政相對人收到行政法律文書後，在行政機關規定的期間內未履行行政法律文書確定的具有給付內容義務的情況下，提出財產保全的申請。理由是在申請復議和提起訴訟的法定期限內，具體行政行為尚處於不確定狀態，但行政相對人可能在規定的履行期限內自動履行行政機關的處罰決定或處理決定。在行政機關確定的履行期限過後，行政機關雖然不能申請人民法院強制執行，但此時提請財產保全，可減少審判和執行資源的浪費，提高行政執行效益。
(四)認為行政機關提出財產保全申請的時間應始於具體行政行為發生法律效力的時間，至行政機關申請執行前，財產保全的申請與強制執行的申請同時提出的，也應當視為在申請強制執行前提出。理由是，此時的具體行政行為是已超過復議期限和訴訟期限的具體行政行為，是已經發生法律效力的具體行政行為，可認為行政相對人放棄了行政救濟和司法救濟，是對具體行政行為的認同。在此時申請財產保全，給被執行人造成損失的風險更小，有利於保護財產保全被執行人的利益，減少由於涉及保全錯誤引起的國家賠償或民事賠償。
> 以上四種觀點和做法都有一定道理。目前，從我國的民事訴訟法對財產保全的規定來看，僅適用民事訴訟起訴前和起訴後，是一種獨立的民事程式，而行政訴訟與民事訴訟有不同的特點。行政執行又與訴訟有不同的區別。
民事案件中的當事人是平等主體的關係，而行政案件的當事人是管理與被管理的關係。而最高人民法院《若干問題的解釋》也僅僅是對行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為前，可以申請人民法院採取財產保全措施作一般性的規定，沒有設定財產保全的程式規定。行政審判實踐也僅僅是參照民事訴訟的有關規定執行，難免出現難以操作的情況。
筆者上面談到了行政機關申請保全時間的四種情形，該怎樣操作更有利於保證行政機關的權利實現和保護行政相對人的合法權益呢?這確定是值得我們思考和解決的問題。如果按以上談到的第(一)種觀點申請保全，法院該如何審查保全申請和相關材料呢?
又如何來確定保全的範圍適用保全的程式呢?還有解除財產保全的情形。按照民事訴訟訴前保全的規定，申請人在人民法院採取保全措施後十五日內不起訴的，人民法院應當解除財產保全。
我們知道，乙個具體行政行為從作出到申請人民法院強制執行，一般規定為三個月時間。如果按照筆者談到的第(二)、(三)種申請財產保全的時間，然後參照民事訴訟財產保全的規定，在人民法院作出行政非訴訟財產保全裁定後，行政機關需在十五日內申請人民法院強制執行。而此時具體行政行為尚未發生法律效力，人民法院尚不能受理行政機關的執行申請，只有相對人在法定期限內既不提起訴訟又不履行的，行政機關方能申請人民法院強制執行。
那人民法院在十五日後解除財產保全，行政非訴訟財產保全的規定不就失去了存在的意義嗎?換言之，法院採取保全措施，行政機關在具體行政行為發生法律效力後卻不申請法院強制執行，而行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為是在被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內，那麼人民法院要在180日後來解除財產保全嗎?如果按照筆者談到的第(四)種申請財產保全的時間，從作出具體行政行為至行政行為發生法律效力，需要幾個月時間，行政相對人完全有足夠的時間來轉移、隱匿財產，且行政機關可以直接申請人民法院執行其具體行政行為，財產保全又已無申請和採取的必要。
針對上述一系列疑問，筆者在感到困惑的同時，更覺得行政法律體系的無序和滯後，從而出現了司法實踐中，對行政非訴訟財產保全在法律適用上的混亂性和程式操作上的盲目性。因而有必要予以澄清和解決。
對行政非訴訟財產保全擔保規定的困惑
從我國的民事訴訟法及有關司法解釋對財產保全的規定來看，訴前財產保全只能由當事人申請，人民法院不依職權提起，否則有違當事人處分原則和不告不理原則。還乙個條件是申請人必須提供擔保，只有這樣，才能使被申請人在保全有錯誤的情況下獲得救濟。行政非訴訟財產保全，作為一種執行前的保全規定，《若干問題的解釋》卻沒有規定行政機關應當提供財產擔保。
這裡面的原因是複雜的，主要存在兩個觀點：一是認為行政機關作為國家機關，除用於辦公的行政經費外，沒有用於財產擔保的專項經費，無法提供擔保。且根據擔保法第八條的規定，國家機關不得為保證人。
因而行政機關往往以擔保法第八條的規定為由拒絕提供財產擔保。另一種觀點認為，擔保法第二條規定：「在借貸、買賣、貨物運輸、加工包攬等經濟活動中，債權人需要以擔保方式保證其債權實現的，可以依照本法規定設定擔保。
」所以認為，根據擔保法的規定，依照該法設定的擔保適用於經濟活動。作為行政相對人作出具體行政行為是其履行行政管理的職能，行政機關申請法院採取保全措施屬於行政管理活動的延伸，而不屬於經濟活動的範疇，故不適用擔保法的規定。由此，可以看出，《若干問題的解釋》對行政機關未設立擔保規定，實質上減輕了行政機關的違法責任，在一定程度上遷就了違法的行政行為。
比如，法院依行政機關的申請對被執行人的財產進行保全後，因具體行政行為違法而不具有可執行性，給被執行人造成了損失，那麼，行政機關應不應當承擔賠償責任?又如，行政訴訟案件，行政機關敗訴的內容太多具有給付內容，我們能說行政機關沒有用於給付的專項經費，而對該行政裁決不予執行嗎?答案是顯而易見的。
既然行政機關應該賠償和給付，那就應該有能力提供執行前的擔保。反之，如果行政機關沒有能力賠償，又何必設立行政非訴訟財產保全規定，而使行政相對人失去賠償救濟呢?
行政非訴訟財產保全相關問題的解決
行政非訴訟財產保全屬於執行前的保全，與民事訴訟的訴前保全有很多相似之處，但又具有不同於民事訴訟訴前保全的不同特點。所以人民法院不能，也無法完全參照民事訴訟訴前保全的規定進行行政非訴訟財產保全。筆者認為，設立行政非訴訟財產保全規定應遵循三大原則。
一是體現司法效率原則;二是體現具體行政行為不停止執行原則;三是保障行政相對人獲得賠償救濟原則。以通過行政非訴訟財產保全，促進國家行政管理的穩定性，連續性和有效性。此外，通過設立行政非訴訟保全擔保規定，保障行政相對人不因行政機關的錯誤申請而損害其合法權益。
為此筆者就《若干問題的解釋》未對行政非訴訟財產保全的程式和適用條件作明確規定的情況下，提出以下基本構想。
(一)行政機關提請人民法院對行政相對人採取行政非訴訟保全措施，必須是在具體行政行為作出後至申請人民法院強制執行前。具體行政行為作出前，行政機關尚在對行政相對人進行調查核實階段，此時，即申請人民法院採取保全措施，在沒有規定司法權高於行政權的情況下，是司法權干預行政權的行為，人民法院亦無司法審查的必要，同時也沒有行政理論依據。只有存在具體的行政行為，方存在有執行前的財產保全基礎，才符合行政機關的「不停止執行原則」的規定。
也只有在作出具體行政行為後，申請人民法院採取保全措施，人民法院方能依據行政法律文書確定財產保全的範圍和標的額，有利於人民法院對保全申請的審查，預防和減少超標的保全情況的發生。同時可有效防止行政相對人在具體行政行為作出後的復議或訴訟期間轉移和隱匿財產。因而可以減少訴訟成本，提高司法效率。
(二)行政非訴訟財產保全的提請人，必須是行政機關或具有國家行政職權的機關和組織，行政管理相對人無權提請人民法院採取行政非訴訟財產保全措施。行政機關未提請的，人民法院不得依職權作出財產保全裁定。這是由於行政管理活動的性質和行政非訴訟執行案件的特點決定的。
行政非訴訟執行案件中的行政機關與行政相對人是管理與被管理的關係，他們在行政管理中的地位不同，決定了行政機關是行政非訴訟財產保全的申請人。此外，行政機關具有管理公共事務的廣泛職權，在行政職權上有其獨立性，為防止由於涉及保全錯誤引起國家賠償問題，決定了人民法院不得依職權進行財產保全。
(三)行政機關必須有充分的理由證明行政相對人可能逃避執行，方能申請人民法院採取保全措施。這是行政執行前財產保全設定的較為嚴格的條件。行政相對人逃避執行必須有主觀上的惡意，客觀上有逃避執行的事實，而不是行政機關的主觀想象。
如出現行政相對人擅自將財產轉移、隱匿、毀損、揮霍、出賣等逃避履行行政法律文書義務的行為，行政機關即可申請人民法院採取執行前的保全措施。但行政機關的申請不得以口頭形式進行，必須提交書面申請，並提供具體行政行為的法律文書和被執行人可能逃避或正在逃避執行的相關材料。由合議庭對上述材料進行形式審查，對不符合保全條件，裁定駁回。
對符合條件的提請，應當在受理後的48小時內作出保全裁定，並立即採取保全措施。
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