一、問題的提出
行政審判制度是隨著行政訴訟法開始頒布後正式運作起來的,與民事訴訟、刑事訴訟相並列的三大訴訟制度之一。隨著相關行政法律法規的頒布,行政訴訟運作的日益規範和經驗積累,行政訴訟在我國取得了巨大的進步。但回望我國行政訴訟法執行的二十餘年,仍然面臨著重重困難。
很多根本性的制度仍未得到確立,行政審判基礎理論研究薄弱,行政審判作為一種新生的審判型別依然遠遠無法與民事審判、刑事審判相比肩。結合筆者長期的行政審判工作經歷及所了解的情況,行政審判主要存在以下問題和困難:
1、行政審判力量富足有餘,行政訴訟收案卻連年低位徘徊致使審判力量的閒置和資源浪費嚴重。在筆者的閱讀範圍之內,按照三大類審判機構獨立執行的建制,在我國上至最高院,下至基層法院,東到沿海發達地區法院,西到新疆**等少數民族地區法院都設定了行政審判業務庭。但與此形成強烈反差的是,不少法院卻面臨無案可收,無公尺下鍋的困境。
尤其是在中西部地區的法院表現得更為突出,據統計有些法院連續數年行政訴訟收案數竟為零。而這顯然是對人民法院獨立設定行政審判業務庭的乙個巨大問號。這不得不致使最高院領導一再強調對於行政訴訟案件,人民法院必須依法收案,大膽受理各類行政訴訟案件。
幾乎所有的法院都設定了行政審判業務庭並配備了相應的合議庭,也就是一般法院行政審判庭都至少有三名具備審判資格的法官加書記員及法官助理等審判輔助人員。而無案可收的困境的強烈反差卻讓這些寶貴的審判資源有勁沒處使。
2、民眾行政訴訟需求微弱,行政審判類涉訴信訪卻一直高位執行。行政審判未能發揮其應有的制度功能鈍化社會矛盾,促進社會和諧。根據相關**的報道及筆者通過與其他兄弟法院的學習交流,很多地方民眾對行政訴訟都一無所知,甚至即使明了也是不屑一顧而轉而通過上訪等非訴途徑尋求權益的保護。
也就是說,雖然法院行政訴訟收案數不多,民眾對行政審判的需求量很小,但行政訴訟類的涉訴信訪卻頻頻見諸報端。甚至因此而產生了不少老上訪戶,專業上訪戶及催生了職業上訪。很明顯,這是行政審判制度虛設的乙個側面和縮影,此種不合理的執行狀態表明行政訴訟制度未能發揮其滿足人民群眾的訴訟需求,。
3、行政審判制度雖然發展困難重重,但其仍未能引起法院的真正重視,反而有被虛華和邊緣化的傾向。從理論上來看,行政審判制度是與民事審判、刑事審判等相並列的三大審判制度之一,但實踐執行則遠非如此。相比民事審判制度,行政訴訟不僅由其脫胎而衍生,因為執行時間較短,很多制度還不夠成熟,因而行政審判遲遲得不到發育。
但即使這種困境下,行政審判依然得不到相關部門的重視和扶持。按理行政訴訟比較薄弱,應當得到法院傾斜性支援才是。但事實不然,比如在隊伍建設和審判力量配備上,行政審判庭往往是有名無實或者有量無質。
雖然從形式上看,幾乎所有法院都設定了行政審判業務庭或合議庭,但是其審判能力和理**底卻往往參差不齊,甚至成為老弱病殘的「集中營」。很多法院行政庭在進人上不僅沒有優先權,反而成為安置閒置審判資源或臨退休的法官。顯然,行政審判隊伍建設都比較薄弱,在年齡結構上有老化的趨勢。
不少法院行政庭因為無案可收,竟成為兼理其他案件的綜合性業務庭或者受理大量執行案件異化為執行部門。
二、原因的展開
1、行政審判相關基礎理論研究薄弱,理論研究明顯滯後於審判實踐。根據筆者多年從事行政審判工作的經驗,目前很多行政審判的基礎理論是對國外的引進和由原來民事審判制度衍生出來的。吸收和借鑑外國先進的行政審判當然有必要,但是對中國實際執行的行政審判制度缺乏足夠的關注和注意導致很多外來理論和制度被虛設或嚴重的水土不服。
比如關於賦予行政審判法官合理審查權的問題,因為考慮到我國行政審判力量薄弱和內部水平的參差不齊致使,在行政審判設定之初理論和制度設計上就排除了法院對行政機關的合理性審查權,即法院只享有對行政機關的合法性審查權也即形式性審查權而無實質性審查權。這種理論預設和制度設計致使其在實際執行中引發很多連鎖問題。比如法院判決行政機關撤銷原具體行政行為並重新做出具體行政行為。
但是如若行政機關做出的具體行政行為,。更有甚者,當事人直接其行政訴訟不用轉而走上信訪之路。顯然這並非法院不依法判案的設計結構,而是因為行政審判理論研究薄弱乃至遠遠落後於現有司法實踐帶來的副產品。
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