案例匯入：南京江寧區美亭化工廠長楊春庭於2023年3月接到通知，該化工廠要拆遷，但在補償數量上存在嚴重分歧，原因在於雙方所依據的法律根據不同，**根據2023年發布的《江寧縣城鎮房屋拆遷管理辦法》，應補償130萬，而原告楊春庭根據現行的《南京市房屋拆遷管理辦法》應得到補償是400多萬。經研究發現，2023年發布的《江寧縣城鎮房屋拆遷管理辦法》（被**稱之為地方**規章）是依據2023年3月《南京市房屋拆遷管理辦法》制定的，然而該辦法已於2023年3月廢止。
上面提到的南京市的有關規章是根據2023年***的行政法規制定的。原告於2023年4月23日向南京市中級人民法院提出**行政立法不作為之訴，狀告南京市江寧區**不按上位法規及時修改房屋拆遷管理辦法，致使自己損失慘重。南京市中院依據有關規定將此案移交江寧區法院審理，2023年5月26日江寧區人民法院向原告發出受理通知書，並於2023年6月12日作出裁定，駁回起訴。
理由是**發布的2023年《江寧縣城鎮房屋差遣管理辦法》是屬於抽象行政行為，被行政訴訟法排除在司法審查之外，同時向江寧區**提出司法建議。［1］由於該案件被定位於「首例」，近來多被**關注，更重要的原因是該案涉及重要的理論和現實問題，行政立法已成為中國法治程序中的難點，行政不作為也是行政法學的新領域，所以對行政立法不作為的研究會給中國法治建設以深遠的影響。本文試圖從以下幾個方面分析該案：
行政機關有立法權嗎？權力與責任有什麼關係？行政立法的特徵和形式是什麼？
行政立法如何控制？
第一節行政立法概念
一 、行政立法的含義
（一）概念
廣義——泛指行政性質的立法。凡是國家機關包括國家權力機關和行政機關並發布行政法律規範的活動。
狹義——指國家行政機關依法定許可權和程式制定、頒布具有法律效力的規範性檔案的活動。即行政機關立法。
本文採用狹義，即行政立法是指法定的國家機關依法制定國家強制力的規範性檔案的活動。
（二）全面了解
第一，行政立法是行政主體的行為。從主體上把握，就能將行政立法和其他機關的立法區別開來。
第二，行政立法是行政機關根據法定許可權和法定程式所進行的行為。行政立法依然是行政行為，行政行為的從屬法律性要求行政立法也必須要遵照法定許可權，遵從法定程式。
第三，行政立法是行政機關制定和發布行政法規和行政規章的活動。從行為的內容上把握，可以將行政立法行為和其他行政行為區別開來。
二、行政立法的性質
行政立法是將立法行為和行政行為合二為一的產物，兼具立法行為和行政行為的特點。
（一）行政立法的立法性質——準立法行為
行政立法的立法性質主要表現在：（1）行政立法是有權的行政機關代表國家以國家名義創制法律規範的活動。這一點是行政立法在主體方面的特點。
（2）行政立法所創制的規範屬於法的範疇，具有法的一般特徵即以國家強制力為保證的調整人們行為的規範。（3）行政立法必須遵循一定的程式。在現代社會，價值日益多元，少數行政人員如何有價值權威去制定一種行為規範，從而推崇某一價值，貶抑另一種價值呢？
立法程式的重要價值之一就是通過行政立法程式的正當性為行政立法的價值傾向性奠定合法基礎。
行政立法與權力機關的立法有重要的區別：（1）主體不同。行政立法的主體是有權的行政機關，權力機關的立法主體是人民代表大會及其常務委員會。
（2）立法權的**不同。行政立法權**於憲法規定和權力機關乃至上級行政機關的授權，權力機關的立法權直接**於憲法規定。（3）立法的內容不同。
依據法律保留原則，涉及國家基本政治、經濟、文化制度的必須要由國家權力機關立法。（4）立法的形式不同。權力機關立法以「法典」或「法」的形式頒布。
（二）行政立法的行政性質
行政立法的行政性質主要表現在：（1）行政立法的主體是國家行政機關。（2）行政立法所調整的物件主要是行政管理事務及與行政管理密切相關的事務。
（3）行政立法的根本目的是實施和執行權力機關制定的法律，實現行政管理職能。
行政立法行為與具體行政行為的區別在於：（1）主體不同。行政立法行為的主體是法定的，較為嚴格；具體行政行為的主體較為廣泛。
（2）物件不同。行政立法行為的物件是普遍的，不特定的；具體行政行為的物件是特定的，具體的。（3）時間效力不同。
行政立法行為的持續時效較長，可反覆適用；具體行政行為持續時效較短，只適用於特定的乙個事務。（4）程式不同。行政立法行為的程式較為正式，嚴格；具體行政行為的程式較為簡單，靈活。
三、行政立法的歷史發展
自由資本主義時期——機械主義或形式主義行政法治。
十九世紀中期以後，程式委任立法或次級立法——立法機關委託行政機關在授權範圍內可代替立法機關制定具有法律效力的規章制度。社會歷史背景——隨著資本主義的發展，生產規模的擴大，完全依靠市場自發作用進行調解的自由資本主義日益顯示出難以有效解決社會、經濟問題的弊端，必須依靠國家干預。早期工業化國家在**的推動和參與下，進行大規模的社會、經濟改革，**對市場干預力度越來越大，行政權力日益膨脹。
同時國家職能的加強與社會生活的複雜化，對立法數量、立法技術及立法時限的要求越來越高，依靠議會立法已經不能適應需要，必須賦予行政機關以行政立法權。
概括：英國2023年修正的《濟貧法》規定，執行**可以制定和發布他們認為適當的規程、規則和命令。此為行政立法的先河。
美國委任立法早在聯邦**成立時就已開始，19世紀後逐步發展起來。其主要特點是授權特設的行政管制機構立法。如1887制定州際商業法，決定建立獨立的行政管制機構即州際商業委員會，並授權該委員會制定有關的法律檔案。
第二節行政立法種類
一、職權立法和授權立法
職權立法是指行政機關根據《憲法》和組織法所賦予的行政立法權所進行的立法活動。
授權立法是指行政機關根據單行法律和法規或授權決議所授予的立法權而進行的立法 。
二、執行性立法和創制性立法
執行性立法是指行政機關為了執行或實現特定法律和法規或者上級行政機關行政規範的規定而進行的立法。
創制性立法是指行政機關為了填補法律和法規的空白或者變通法律和法規的規定以實現行政職能而進行的立法。
三、**立法和地方立法
**立法是指**行政機關依法制定和發布行政法規和規章的活動。
地方立法是指地方行政機關依法制定和發布規章的活動。
四、法規性立法和規章性立法
法規性立法是指***依法制定和發布行政法規的活動。
規章性立法是指***主管部門和法定地方**依法制定和發布行政規章的活動。
補充：一般授權立法和特別授權立法
行政立法依其立法權力的**不同，可以分為一般授權立法和特別授權立法。
(1)一般授權立法
所謂一般授權立法，是指國家行政機關直接依照憲法和有關組織法規定的職權制定行政法規和行政規章的活動。
(2)特別授權立法
所謂特別授權立法，是指依據特定法律、法規授權或者依據國家權力機關或上級國家行政機關通過專門決議的委託，制定規範性法律檔案行為。特別授權立法通常有以下特點：
①特別授權立法是單向的，即只能由權力機關對行政機關進行立法授權，或者上級行政機關對下級行政機關進行立法授權。
②特別授權立法的授權方和承受方，都必須是憲法和組織法賦予有立法權的機關。
③特別授權立法的 「 立法權 」 基於法律、法規授權或委託決議而取得，因此，承受機關取得**權的，可以超出該機關原職責範圍內的立法權，而代行授權方機關的立法權力。
④對特別授權立法的程式、內容、範圍、時間必須有所限制。
⑤特別授權立法不能同憲法、法律和全國人大及其常委會規定的基本原則相牴觸。
2、 執行性立法、補充性立法和試驗性立法
依據行政立法內容、目的的不同，可以將行政立法分為執行性立法、補充性立法和試驗性立法。
(1)執行性立法。它是指為了執行法律或地方性法規以及上級行政機關發布的規範性檔案而作出具體規定，以便於更切合實際情況的行政立法活動。
(2)補充性立法。它是為了補充已經發布的法律、法規而制定的規範性檔案的活動。
(3)試驗性立法。它是指行政機關基於有權機關或法律的特別授權，對本應由法律規定的事項，在條件尚不充分、經驗尚未成熟或社會關係尚未定型的情況下，先由行政機關作出有關規定，經過一段試驗期以後，再總結經驗，由法律正式規定下來。
第三節行政立法體制
一、行政立法的主體及許可權
（一）行政立法的主體
行政立法的主體是指依法取得行政立法權，可以制定行政法規或行政規章的國家行政機關。 根據我國憲法、組織法以及有關法律、法規的規定，我國行政立法的主體為：
(1)***。***是我國最高的行政立法主體，既有依職權立法的權力，又有依最高國家權力機關和法律授權立法的權力。
(2)***各部、各委員會。這類行政立法主體，在其許可權內可以依法律授權立法。
(3)***直屬機構。它們的行政立法權**於單項的法律、法規的授權，它們享有不完整的規章制定權，即制定的規章要經過***批准後才能作為行政規章發布施行。
(4)省、自治區、直轄市人民**。從我國組織法和有關法律的規定來看，省、自治區、直轄市人民**在其許可權內可以依法律、法規的授權進行行政立法。
(5)省、自治區人民**所在地的市人民**。根據組織法規定，省、自治區人民**所在地的市人民**，在其許可權內可以根據法律和法規制定行政規章。
(6)經***批准的較大的市的人民**。根據組織法規定，經***批准的較大的市的人民**，可以根據法律和法規，就其職權範圍內的行政事項制定行政規章。
(7)作為經濟特區的市人民**。
（二） 行政立法權限的劃分
行政立法權限，是指行政立法主體行使相應立法權力的範圍和程度。它是行政立法的核心問題，因為它既涉及到權力機關與行政機關之間的立法權限，也涉及到**和地方行政機關之間的立法權限。
(1)***的立法權限。《憲法》第89條第1款規定，***有權 「 根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令 」 。由此確定了***制定行政法規的立法權。
第六章第六章財務計畫
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