隨著農業大環境的變化和菸草行業體制改革的深化，影響菸葉生產平穩發展的不確定因素增多。菸葉生產可持續發展面臨的問題和挑戰主要表現為：一是基礎工作薄弱，菸田水利設施、調製設施、基層站點等基礎設施建設有待加強；二是部分菸區生態環境、土壤質量退化，建立基本菸田保護制度、改善菸田質量的必要性和迫切性日漸凸現；三是菸葉品質與捲菸工業企業的需求存在差距，菸葉供求區域性、結構性矛盾更為突出；四是菸農種菸積極性亟需穩定，服務菸農水平有待提高。
堅持以科學發展觀統領菸葉發展全域性，轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，堅持科學發展道路，努力保持菸葉生產的平衡、協調、可持續發展。堅持「市場引導、計畫種植、主攻質量、調整布局」的指導方針，始終把穩定規模和提高質量作為菸葉工作的主要任務；堅持以人為本與和諧發展，認真解決好菸葉基礎隊伍和菸農隊伍建設問題，完善工業反哺農業政策，認真解決好「三農」問題，不斷增強菸區綜合生產能力，推進菸區社會主義新農村建設；堅持服務中式捲菸戰略的發展方向，以加強基礎設施建設、管理創新和技術進步為突破口，不斷提高中國菸葉的整體生產水平和有效供給水平，為菸草行業持續、穩定、協調和健康發展提供堅實基礎。要重點把握好以下原則：
必須保持平穩發展。穩定規模是菸葉生產可持續發展的基本前提。要嚴格按照國家計畫組織生產和收購，堅持總量控制，全面推行合同制，實現種植規模的基本穩定。
要綜合考慮我國捲菸工業的原料**和出口需求，確保供需總量平衡和結構優化，避免「大起大落」，實現平穩發展。
必須不斷深化改革。形成更具活力的體制環境是實現菸葉生產可持續發展的必然要求。要在國家菸草專賣制度下不斷深化以市場為取向的改革，完善菸葉生產組織管理體系，理順各環節利益分配關係，構建更加合理的**形成機制，更大程度地發揮市場在菸葉資源配置中的基礎性作用，不斷提高資源配置效率。
要加強巨集觀調控和企業內部監管，努力構建良好的市場秩序和環境。
必須提高科技和管理水平。實現菸葉生產的可持續發展要緊緊依靠科技與管理進步和勞動力素質的提高。要大力推進科技創新，推動技術與管理進步，切實加強人力資源建設，努力提高菸農隊伍、菸葉生產技術輔導隊伍和經營管理隊伍的整體素質，著力加強菸葉科技創新體系建設，不斷提高科技對菸葉生產的貢獻率；探索推廣「良好菸葉生產操作規範」，改進菸葉生產組織管理方式，提高菸葉工作整體水平。
必須加強統籌協調。菸葉生產要放在整個大農業和整個菸草產業體系中來統籌規劃，努力做到自然、經濟、生態以及菸草農工商協調發展。要有效整合各種資源要素，對自然、經濟、管理、技術等各方面條件較好，具有比較優勢的地區和企業進行重點扶持。
要高度重視菸草「三農」問題，加大工業反哺農業力度，改善菸區環境和生產條件，提高菸葉質量和綜合生產能力，維護菸農利益，推進和諧菸區和社會主義新農村建設。
以市場為導向，科學合理配置資源，加大主產區生態環境保護和基礎設施建設力度，持續改進菸葉質量，提高菸葉可用性，確保菸葉種植規模、菸葉數量相對穩定，保持菸葉資源長期穩定**，有效支撐和實現中式捲菸原料的有效供給。根據我國捲菸4000萬箱的生產規模以及國際市場的需求，到「十一五」末，全國年種植菸葉面積保持在1500萬畝左右，烤煙平均畝產達到130公斤以上，計畫總收購量達到4000萬擔左右，年出口量300萬擔上下，工商庫存維持在6000萬擔片煙左右，菸葉品質和加工質量總體上滿足捲菸工業企業和出口的要求；白肋煙、香料煙等其他型別的菸葉能夠滿足市場的需求，保持菸葉總量供需平衡，努力實現菸葉生產的「穩定、優質、生態、安全」。
穩定種植規模，實現供需平衡是菸葉生產的首要任務。要從我國捲菸市場總量擴張餘地較為有限的客觀實際出發，合理確定我國菸葉的種植規模和收購數量，切實加強總量控制，努力實現平穩發展。
穩定種植規模，首先要確保種植區域的相對穩定。要在總量控制的前提下，充分發揮市場配置菸葉資源的基礎性作用，堅持「適度發展南方菸區，穩定鞏固黃淮菸區和北方菸區」的總體指導方針，南方菸區遵循「區內調整布局，擇優規劃新區，適度擴大規模」原則，菸葉數量宜掌握在全國總量的80%～84%；黃淮菸區遵循「擇優布局，重點扶持，穩定總量，平穩發展」原則，菸葉數量宜掌握在全國總量的10%～14%；北方菸區以生產優質填充型菸葉為主，適時調控種植規模，菸葉數量宜保持在全國總量的6%左右。加強和改善計畫管理，不斷優化菸葉生產力布局，將菸葉種植向自然生態條件適宜、能夠輪作、技術基礎較好、種菸效益較高和具有一定規模且有穩定市場前景的地區轉移，最大程度地提高菸葉生產的集中度。
至「十一五」末期，使全國30萬擔以上的地市級公司收購量比重達到90%左右，數量40個左右，其中100萬擔以上地市級公司穩定在10個以上；5萬擔以上種菸縣達到400個左右，逐步減少5萬擔以下的種煙縣。
穩定種植規模，必須保持菸農隊伍的相對穩定。要進一步全面推行合同制，把合同制作為落實種植計畫的關鍵措施，充分發揮合同落實國家計畫、指導菸農生產的積極作用，切實維護合同的嚴肅性，維護菸葉生產和流通秩序的穩定；通過簽訂種植收購合同，嚴格履行合同條款，為菸農提供優質服務，維護菸農正當利益，穩定菸農隊伍，保持菸葉總量穩定。至「十一五」末期，全國種植收購合同數量穩定在350萬份上下。
穩定種植規模，必須保持種菸田塊的相對穩定，建立基本菸田保護制度。我國常年種植菸葉1500萬畝左右，考慮輪作要求，遵循生態優先、相對集中的原則，在生態環境優越、水土資源豐富、社會經濟適宜的菸區，選擇土壤營養協調的宜煙田塊，依照法定程式、行政程式、契約合同或村民自治等形式，確定基本菸田保護區，遵循全面規劃、合理利用、用養結合、嚴格保護的方針，建立基本菸田保護制度。利用資訊科技、遙感技術等現代化手段，規範基本菸田管理，建立基本菸田資料檔案。
至「十一五」末期，全國規劃保護基本菸田3000萬畝左右，其中南方和黃淮菸區佔94%左右，北方菸區佔6%左右。
基本菸田保護區要建立以菸為主的耕作制度，突出菸草在整個輪作制度中的主體地位，根據當地光、熱、水資源、作物的生育期、輪作制度中養分的平衡協調**等因素，科學安排茬口、輪作作物和耕種方式，到「十一五」末輪作菸田面積要達到種菸總面積的50%以上，初步解決輪作問題。
加大基本菸田土壤改良力度，重點解決部分菸田結構不良、酸鹼不當、營養失調、病原量多等問題；通過合理輪作、秸稈還田、綠肥掩青、等高種植、規範農用化學品使用等措施，保護和培肥地力，提高菸田綜合生產能力。建立科學的基本菸田開發利用和治理保護的監測管理機制，通過對菸田生態系統的結構、功能及其變化趨勢進行連續監控，構建各具特色、持續平衡的菸葉生產生態體系、基本菸田質量管理和監測資訊系統及預警體系。
要按照「充分論證、科學規劃、編制預算、籌集資金、搞好試點、分期實施、規範運作、加強監管、確保效益」的指導思想，以及「加強規劃、明確重點，抓好試點、穩步推進、明確責任、落實到戶、加強檢查、搞好監管」的建設原則，緊緊圍繞基本菸田，科學確定標準，因地制宜地開展基礎設施建設。按照區域水資源狀況、菸草需水規律以及相關技術標準，以建設小水窖、小水池、小水壩、機（水）井以及配套溝渠、管網為重點，加快基本菸田水利設施建設，全面實現水利設施配套；以構建全國集約化烘烤體系為重點，逐步實現菸葉集約化烘烤設施配套；優化菸葉基層站、復烤企業布局，加強標準化菸葉基層站建設，完善菸葉收購、倉儲、加工設施，逐步形成完整的菸葉物流系統；以減輕菸農勞動強度為重點，因地制宜地推行菸用小型農機具，逐步實現菸葉生產半機械化、機械化作業；以方便煙農機耕作業為重點，逐步完善菸田路網建設。
至「十一五」末，新建、完善一批集蓄、灌排水設施，保證3000萬畝基本菸田灌排需要；新建、改建一批集約化烘烤設施，保證50%以上的菸葉實現集約化烘烤；優化菸葉基層站資源配置，完善2500個左右標準化基層站基礎設施建設，滿足組織菸葉生產、收購的需求；優化菸葉加工資源配置，形成合理的打葉復烤企業布局，滿足4000萬擔菸葉加工要求；基本實現菸區路網配套；普及推廣菸用小型農機具。
持續提高菸葉質量水平是菸葉生產的重要目標之一。要圍繞提高菸葉品質這個中心，切實加強技術創新和技術推廣能力建設。逐步完善以研究院所、行業試驗站、技術中心以及基層技術推廣機構為主體，社會智力資源廣泛參與的菸葉技術創新推廣體系；構建菸草種質資源資訊平台、菸葉質量評價及有效使用資訊平台、菸區生態環境及菸葉生產基礎設施資訊平台，菸區綜合減災減害技術四大資訊平台；重點解決對菸葉生產有重大影響的基礎性、關鍵性和前瞻性的技術問題，努力培育菸葉生產核心技術，提高核心競爭力。
加強育種工程研究，育引結合，加快新品種選育程序，著力培植區域特徵明顯，適應知名品牌、名優品牌配方需求的優良品種，加強配套生產技術研究，最大程度地挖掘品種的質量潛力；深化研究以菸為主的耕作栽培技術，建立基本菸田評價和質量管理體系，加強水分及養分全週期綜合管理研究，為優質菸葉生產提供良好可靠的自然條件；建立健全病蟲害綜合治理技術體系，實施有害生物區域統防統治工程，控制病蟲草害，保障優質菸葉生產；建立災害天氣等自然災害預警機制，加強預警技術研究和能力建設；研發智慧型化密集式烘烤裝置、設施和科學烘烤工藝，不斷提高烤後菸葉質量；探索衛星遙感等現代資訊科技在菸葉生產與管理中的應用研究；加強葉組加工技術、葉組配方技術研究，改進復烤加工工藝，提高菸葉有效使用水平；推進菸葉目標質量與配套生產技術體系研究。
加快科技成果轉化，加大適用技術推廣應用力度，不斷增加菸葉生產科技含量。到「十一五」末，全國菸田漂浮育苗移栽面積達到80%以上，測土平衡施肥面積達到90%以上，集約化烘烤技術應用達到50%以上，病蟲害**預報網路覆蓋面積達到90%以上，其中統防統治面積佔75%以上，優質菸葉生產示範面積達到10%以上，菸葉生產科技貢獻率達到60%左右。
要樹立集約化經營的管理思想，堅持走內涵式發展的道路。轉變粗放的菸葉生產管理方式，實行精細化管理，積極推行菸葉生產全面質量管理，對菸葉生產和經營的全過程進行控制，走標準化、規模化、專業化發展之路，努力提高企業自我發展的能力，推進經濟增長方式的轉變。
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