我國《行政訴訟法》自頒布實施以來，雖然在保障公民權利、促進行政管理法治化、推進市場經濟體制的確立、推動憲政和法治建設等方面作出了重要貢獻。但隨著我國政治體制和經濟體制改革的推進，由於該制度自身的侷限，在實踐當中也暴露出了很多的問題，而「最棘手問題是行政訴訟運作機制不暢」，從而導致行政訴訟的公信力不足，社會各界對行政訴訟的期望值下降。在行政訴訟處於困境之中已成為不容迴避的現實情況下，近年來一些法院在行政審判實踐中創新思維，積極探索行政訴訟的協調制度，嘗試引用協調制度這一新的結案方式，來化解越來越複雜的行政紛爭，不僅使得一大批行政訴訟案件「案結事了」，而且形成了行政權力與公民權利的衡平互動，有效地化解了行政爭議，推動了和諧社會的構建和發展。
一、行政訴訟協調制度現狀考量
行政訴訟協調，它是指在行政訴訟過程中，由法院法官主動參與協調引導，就當事人雙方的共同願景，在合法合規的基礎上，就訴爭問題達成「合意和解」協議的一種終結訴訟方式。也就是說，行政訴訟協調是在沒有任何外來壓力的幹撓下，由法院法官引導行政雙方當事人，在自願平等協商的基礎上，互諒互讓，就爭議的事實或事項，達成一致意見而形成的以解決紛爭和終結訴訟程式為目的協議。
我國行政訴訟法雖然沒有明確規定行政案件適用協調制度，但協解畢竟在不知不覺中成了審政審判中一種結案方式。長期以來，我國的行政管理和司法審判工作過於剛性，行政訴訟不適用調解的做法，實際上把行政機關與行政管理相對人視為不可調和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從審判實踐來看，行政案件撤訴率高的現象已經說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協商、協調的方式得以解決，有的因被告改變具體行政行為達到原告撤訴的結果，有的因法院發現具體行政行為違法，主動與行政機關交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的主持人――人民法院幾乎對申請撤訴的都予以准許。
[2]據統計，2023年因法院協調而撤訴的行政案件數占所有撤訴行政案件數的51.7%,2023年是56.6%,2023年上公升至60.
7%,2023年又公升至64.6%,2023年甚至高達69%，[3]特別是近年來因法院協調而撤訴的行政案數更是佔據了撤訴案件的絕大多數。在法律和司法解釋還沒明確規定「協調」制度的情況下，一些法院大膽思維和創新，制定了《行政訴訟協調制度實施辦法》，通過適用協調方式由原告主動撤訴結案。
我們經調查，以協調方式由原告撤訴結案的，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或者確認違法，存在一定的負面影響的涉及群體性的、矛盾易激化的案件;二是行政賠償案件，通過法院協調，從而及時化解雙方矛盾，解決紛爭;三是因履行行政合同所引發的案件;四是訴不履行法定職責，尚需繼續履行的案件;五是行政裁決、行政處理案件;六是不服具有一定自由裁量權的具體行政行為的案件;七是法律和政策界限不清的案件以及其他有協調價值的案件。對以上各類案件，法院根據合法、自願，公平公正和主要事實清楚的原則，組織雙方當事人進行協調，在認識一致的基礎上，對行政相對人的權利和利益進行合理的調整，促使原告撤回起訴，從而解決行政爭議。
因在行政訴訟中，如果完全排斥法官「協調」等柔性手段，法院「硬判」行政案件，極易導致「案結事不了」，不僅不能解決矛盾，還可能激發更大的矛盾;如果在查清事實，分清是非的基礎上，採取協調、協商的方法，既可以「案結事了」，又避免了判決後激化雙方矛盾。客觀地講，行政訴訟適用協調雖在立法上沒有規定，但是在司法實踐中以得到較廣泛的運用，並取得了較好的社會效果。
我們從司法實踐來看，在行政訴訟中法院法官進行適當的協調，只要其協調過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，有利於和諧穩定發展，就有構建和創設的現實必要。一是從法律的原則性規定來看，行政訴訟協調的運用是構建和諧社會的需要;二是從自由裁量權的使用來看，行政訴訟協調的運用是審判實踐的需要;三是從違法行政當糾來看，行政訴訟協調的運用是我國社會現實的需要;四是從行政審判中的利益衡量來看，行政訴訟協調的運用是行政訴訟目的的需要;五是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協調制度的建立是正公與效率的需要。但在實踐中較大的問題在於，由於在行政訴訟中法院不能調解，不少案件是原、被告在法院的默許乃至動員下通過「協調」解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告某些好處，原告認為達到目的，便申請撤訴，訴訟就此了結。
這實際是沒有調解書的調解。這些撤訴案件，使行政訴訟不允許調解的規定被悄然規避，名存實亡。這種異化了的方式因沒有法律層面上的支撐和依據，有時使得協調顯得有些過於隨意，並使之異化成為某些法官手中的權力。
比如「以壓促撤」、「以判壓撤」、「以勸壓撤」、「以誘促撤」、「以拖壓撤」等等現象時有發生。這種「和稀泥」式的無原則協調及壓服式的非自願性協調最直接的表現和結果無疑是多年來撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。象近年來全國一審行政案件撤訴率從未低於1/3，最高達到57.
3%，個別法院的撤訴率竟達到81.7%[4];又比如2023年全國行政一審行政訴訟結案88050件，其中撤訴和協調處理41547件，佔47.2%[5]，2023年全國行政一審行政訴訟結案92192件，其中撤訴和協調處理43705件，佔47.
4%[6]，2023年全國行政一審行政訴訟結案95707件，其中撤訴和協調處理41620件，佔43.5%[7].
我們從以上資料可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什麼原因導致原告不正常撤訴呢?通過調查，一是來自法院的「協調」使原告撤訴;二是訴訟過程中，被告改變原行政行為，原告同意並申請撤訴;三是來自原告人自身的醒悟而主動撤訴。除第三種撤訴方式外，第
一、二種方式的「協商」、「協調」、「庭外做工作」等，實際上就是「合意和解」，但這種諸多的合意和解後而撤訴的案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對撤訴申請的審查過程。與其讓這種變相的調解、協調處理成為規避法律的工具，不如採取有效措施，將其納入司法監控的範疇，從立法制度上進行規範，使之成為保護行政相對人合法權利、促進行政主體依法行政的重要方式。
二、行政訴訟協調的種類
儘管行政訴訟協調的確立和適用有利於保護原告合法利益，減少訴累，有利於促進依法行政，有利於促進社會的和諧穩定。但我們要明確的是行政訴訟的協調既不同於訴訟中的和解，又不同於訴訟調解。訴訟調解則作為一項原則，「既是當事人處分權的表現又是人民法院審判職能的表現」[8].
而訴訟協調在行政訴訟中卻不應作為一項原則，它只是訴訟活動中的審理和裁判方式。因此，行政訴訟協調並不是拋棄規則的協調和衡平，也不是無邊無際的隨意協調。它具有合法性、有限性、適度性、約束性、平等性等界線要求。
基於行政訴訟協調的界線要求，它主要包括以下四類：
1、行政裁決案件的協調。行政裁決是行政司法權的具體表現。在行政訴訟中，當事人要求糾正行政機關的行政裁決，其實質也在於滿足其民事主張，會始終圍繞著自己民事權利義務的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，而人民法院在審查行政裁決行為時，。
因此，法院行政裁決權在民事糾紛「合意和解」失去裁決基礎的前提下給「私權利」讓步，既不是「公權力」的放棄，又符合「裁決行政」定紛止爭維護行政管理秩序的立法目的。從以上層面來說，「行政裁決」中「公權力」與「私權利」存在著「合意和解」的可能性。
2、行政不作為案件的協調。也即不履行法定職責案件的協調。我們知道，「權自法出」，「職權法定」。
「行政權既是職權又是職責，是職權與職責的結合體，作為職權可以行使，但作為職責，卻必須行使，否則構成失職」。這就要求行政機關在行使行政職權時，必須依法承擔相應的義務和責任，即法定職責。從司法實踐來看，行政機關不履行法定職責的案件，通常表現為三種情形，即行政機關拒絕履行、拖延履行或不予答覆。
人民法院通過審查認為行政機關應當履行法定職責而沒有依法履行的，對於拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，並責令其重作。對拖延履行，不予答覆的，只能判決在一定期限履行。這對原告而言，顯然效率太低，如果行政機關經人民法院從中協調而主動履行應當履行的職責，這種積極作為既合乎行政目的，對相對人來說正好達到訴訟目的，是一種典型的雙贏局面。
3、行政自由裁量權案件的協調。我國行政訴訟法規定對合法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判決一經作出，行政機關必須不折不扣的執行，這樣必然導致社會效果不好。為了避免這種情形的發生，最高人民法院通過司法解釋規定，對於合法但存在合理性問題的行政行為，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求，該規定實際上為行政機關在判決後行使自由裁量權，變更不合理行政決定創造了條件。
事實上，因行政主體在裁量權範圍內放棄一定的「公權力」與「私權利」和解，以促使行政相對人盡快地履行具體行政作為，既不違背行政的合法性原則，又符合行政盡快地恢復行政管理秩序的目的，還符合行政的效率理念和目的理念。從司法實踐來看，現在有許多案件通過法院從中協調，行政機關不僅沒有放棄法定職責之嫌，相反，會使行政行為更加符合立法旨意，各方牴觸情緒較小，甚至可以說是各類行政訴訟案件中最不損害行政機關權威的一種。
4、行政賠償案件的協調。我國《行政訴訟法》第67條第3款規定，「賠償訴訟可以適用調解」。因此，行政賠償存在著「合意和解」的可能性已得到我國立法的明確認可。
關於行政賠償訴訟適用協調制度的構建，應當體現下列考慮：一是從行政賠償訴訟目的上來考慮。「中國行政訴訟的唯一目的是保護公民,法人和其他組織的合法權益」。
可見，保護公民，法人和其他組織的合法權益是行政訴訟的主要目的，這也是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實體法規定來考慮。行政賠償訴訟是訴訟中一種，屬程式法律，要受到實體法律，即國家賠償法中行政賠償法律規範的影響。
從司法實踐來看，行政賠償案件調解的結果往往是受害人賠償數額的減少，在現行已經很低的賠償標準下，還要降低賠償數額，這不能不使人懷疑國家是否有賠償的意圖，而這又是違背國家立法的本意的。既然國家通過國家賠償表示其對公民利益的尊重和保護，那麼這種尊重與保護就要體現國家對公民權利和權益的保護和關懷，這也是行政賠償與民事賠償在價值上最大的不同。正是基於以上考量，筆者認為，對行政賠償必須構建協調制度。
一方面刪除我國《行政訴訟法》第67條第3款，在行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協調制度。另一方面從修改實體法著手，限制行政賠償調解制度可能帶來的消極影響。
三、行政訴訟設立協調制度的適用範圍
在我國行政訴訟程式中，不適用協調主要有兩種情形：一是法律或規章明確仔細地規定了行政機關作出決定的條件和方式，行政機關即沒有自由裁量權，因此不存在協調適用之基礎，不適用協調;二是對某項具體行政行為由法律、法規明顯規定「無效」、「不能成立」、「有權拒絕」的具體行政行為提起的訴訟，法院不得進行協調。除以上兩類外，適用協調的情形主要有以下幾類：
1、行政賠償訴訟案件
行政賠償訴訟允許調解已由法律作出規定，但出於以上所述政賠償調解制度可能帶來的消極作用來考量，從規範行政訴訟協調程式來看，行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協調制度較為妥當。象侵犯公民健康權，造成其身體傷害或者部分喪失勞動能力或者全部喪失勞動能力的行政賠償訴訟案件;象侵犯公民、法人和其他組織的財產權，造成損害的行政賠償訴訟案件。通過法院引導，當事人雙方對具體補償數額相互平等協商，達成合意和解，從而達到解決糾紛的目的。
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