「黨政一肩挑」體制下
學校黨建工作的實踐與思考
瀘州市教育局黨辦
隨著教育發展的需要和學校幹部人事制度改革的深入推進，在「校長負責制」的基礎上，我市多數中小學校實行了「黨政一肩挑」（書記、校長一人兼）的領導管理體制形式。當前，在深入學習實踐科學發展觀、推進教育加快發展的新形勢下， 「黨政一肩挑」體制下的學校黨建工作，也存在著不斷豐富、完善和發展的必然性。
一、學校「黨政一肩挑」體制體現出的實踐得失
（一）「黨政一肩挑」體制的優越性
自2023年《中共**關於教育體制改革的決定》頒布以後，全國中小學校管理制度得到了進一步明確，學校逐步實行「校長負責制」。隨著教育改革發展的深入推進，多數中小學校逐步實行校長、書記一人兼的「黨政一肩挑」領導管理模式。
近些年來，市、區縣教育部門一直在深化進行「黨政一肩挑」的學校領導管理模式的實踐與研究，對校長依法管理學校，學校黨組織發揮政治核心和監督保證作用，學校工會、教代會參與學校民主管理和民主監督作用以及相關的一些制度進行了不斷完善。實踐證明，中小學校實行「黨政一肩挑」是學校幹部人事制度改革的一項重要舉措，為解決學校原管理體制方面存在的「扯皮」現象等各種弊端發揮了重要作用，進一步強化了校長行政管理權力的有效行使，強化了學校黨組織和黨員作用的有效發揮，強化了學校黨、政、工、團多方力量的有效整合，有力促進了學校的和諧穩定和教育事業的快速發展。
（二）目前「黨政一肩挑」體制存在的不足
學校實行「黨政一肩挑」領導體制，將校長、書記職權集於一人，其目的是有利於加強和改善黨對學校工作的領導，有利於校長職權的有效行使，有利於推進學校的改革和發展。但是，由於學校黨政管理權力過於集中，在實踐中也存在著一些問題，主要表現在兩個方面：
1、監督制度缺乏機制保障
按照學校黨組織職能和黨風廉政建設要求，學校黨組織對校長行使行政職權實施有效監督，說直白和形象點，就是書記監督校長。在學校的管理體制中，由於職責角色分工不同，校長作為法人代表，主要對學校實施行政事務全面管理，書記作為學校黨組織負責人，主要是實施政治領導，起政治核心和監督保障作用。校長工作上的計畫、方案、決定等直接受到書記的「審視」，運用權力時也必然會受到書記的制約。
這是黨建工作在中小學校組織領導體制上的具體體現，也是校長與書記正常的職能分工，符合權力制約論的觀點。實行「黨政一肩挑」後，書記監督校長的機制已就消失了，黨組織對校長的監督也就不能有效到位，存在運作障礙。在這種狀況下，黨組織和教代會的監督作用發揮得如何，常常不是基於制度的保證，而是取決於學校「一把手」的個人素質。
再說上級黨委和紀委對學校「一把手」的監督，一般限於工作檢查考核和聽取匯報，或是接到舉報後的調查處理，很難實施過程監督。事後的調查處理、糾正或補救，已屬「馬後炮」，難以做到防患於未然。在黨組織和教代會難以監督到位的情況下，加之「一把手」素質問題，就可能會出現決策失誤、群眾不滿、處事不公等後果，甚至出現違法、違紀等現象。
如原瀘縣四中校長***在教師調進調出上收受現金，合江縣馬街中學原校長***在採購物資上收**賂，就是在監督機制缺失的情況下發生的。
2、民主管理缺乏制度的落實
教職工是學校的主體，按理「主體」應是學校管理的直接參與者。目前在個別學校的具體管理形式中， 教職工的管理參與性和民主性還遠遠不夠。教代會作為民主管理的一種設定機構，個別學校只熱衷於教職工福利方面，對涉及學校工作的質詢和聽證、學校相關制度的制定及有效監督，缺少「主人」對學校應有的關注。
造成這些情況的乙個直接原因，是缺少與 「黨政一肩挑」體制相配套的教代會民主管理的制度和章程，或是雖有制度和章程，亦因「一把手」權力和素質問題的使然而不能得到很好落實。這是「黨政一肩挑」存在的又乙個問題。
二、當前學校「黨政一肩挑」體制必須研究和改進的三種關係
按照「校長負責制」管理體制，校長行使行政管理職能，學校黨組織行使政治核心和監督保證職能，學校工會、教代會行使參與民主管理和民主監督職能。在新的發展形勢下，「校長負責制」和「黨政一肩挑」體制的實施已賦於新的時代要求。其理念與操作應在深入學習實踐科學發展觀、全面推進素質教育的大背景下作進一步發展。
根據我市中小學校在實踐中總結的經驗和教訓，歸納起來，重點是要正確處理好三種關係，解決好存在的不足問題。
（一）正確處理好「一把手」和集體領導的關係
集校長和書記職權於一身的 「一把手」，權力高度集中，但這並不意味著「一把手」乙個人領導一所學校。中小學校實行的校長負責制有兩個先決條件：一是黨組織的政治核心作用和對辦學方向、辦學過程的監督保證；二是教代會對辦學重大事務的民主管理和監督。
這種體制體現了我們黨提倡的民主集中制，實際上還是集體領導與分工負責相結合的領導體制。因此，集黨政職權於一身的「一把手」，必須在行使職權中保證民主集中制的貫徹落實。「一把手」對學校黨政工作負全面責任，代表了一所學校。
但「一把手」的角色更多的是定位於領導集體中的班長和責任人的位置，並不是簡單的「乙個人領導」的概念，這是「黨政一肩挑」體制的本質含義。如果僅僅把 「黨政一肩挑」體制當成「校長書記家長制」，容易使「一把手」自覺或不自覺地從教職工隊伍中孤立出來，容易漠視黨組織和工會、教代會等群團組織的作用，影響學校黨、政、工、團整體功能的充分發揮。因此，實行「黨政一肩挑」體制要堅持和健全民主集中制，必須充分體現集體領導，而不是體現個人領導，堅決防止在實行 「黨政一肩挑」體制下只講集中而不講民主的個人專斷行為。
（二）正確處理好「一把手」與學校黨組織的關係
在「黨政一肩挑」體制下， 「一把手」權力高度集中，書記與校長的制約機制失衡。為強化制約機制，書記角色的制衡作用應由學校黨組織尤其是黨總支委員會（黨支部委員會）承擔起來，「一把手」雖是書記，確又是制衡的物件。學校的一切重大事項，都要通過黨總支委員會（黨支部委員會）這個領導核心集體討論決定，研究決策重大事項應實行票決制。
因此，實施「黨政一肩挑」體制正常運轉的重要前提，就是要正確處理好「一把手」與黨總支（黨支部）的關係，這主要體現在制度上的明確和落實。「一把手」和黨總支（黨支部）兩方的工作都應「實」，「指揮」和「保證」這兩大系統都應「強」，只有這樣，「一把手」與黨總支的關係才是比較協調的，才能保證「黨政一肩挑」體制正常運轉，充分發揮其優越性。
（三）正確處理好「一把手」與教代會的關係
教代會是民主管理學校的組織形式，既是學校權力執行中的一種組織制度制約，又是一種動力加速器。教代會作用的發揮，有利於培養教職工的主人翁意識，調動教職工的積極性，促進學校團隊建設，提高學校管理中的認同感。教代會作用的發揮取決於三大因素，一是黨組織的領導，二是制度的確立和運作，三是「一把手」的民主意識和作風。
教代會既是一種組織形式，也是一種權力，行使的是支援「一把手」依法治教和民主監督「一把手」的權力。要建立健全與「黨政一肩挑」體制相配套的教代會運作機制，強化教代會的功能，充分發揮好教代會的作用。學校「一把手」必須、也應該清醒地認識到教代會的重要性和不可缺性，而教代會也必須在學校黨組織的領導下，從制度和職責上真正落實「到位」，正確處理好兩者關係。
近年來市教育局黨委會同市教科文衛工會，制定下發了加強和改進我市中小學校教職工代表大會的工作意見，進一步規範了中小學校教代會的運作程式，有效促進了學校工作。
三、 「黨政一肩挑」體制下學校黨建工作的特點與定位
新形勢下學校實行「黨政一肩挑」體制，根本目的是切實加強黨對教育事業的領導。在「黨政一肩挑」體制下，學校黨組織建設理應得到進一步加強，這既是加強黨對教育事業領導的客觀需要，又是當前開展深入學習實踐科學發展觀活動的目標任務之一，更是新形勢下我黨執政水平在學校教育事業上的檢驗。
（一）「黨政一肩挑」體制下學校黨建工作的功能定位
按黨章規定，中小學校黨組織的功能定位集中到一點，是要鮮明地「發揮政治核心作用」。什麼是「政治核心」，「政治核心」就是政治領導。學校實行的是校長負責制，所以應當明確的是，中小學校黨組織不是在學校發揮全面的核心作用，而是在政治方面發揮核心作用。
通過對「政治核心」的把握，可以明確中小學校黨組織的基本定位，就是在政治上發揮領導作用。因此，從這個功能定位出發，可以認為，中小學校黨組織的任務主要有以下七個方面：
1、堅持社會主義辦學方向。認真執行上級黨組織的決定，保證監督學校行政貫徹落實黨的路線、方針、政策和國家的法律法規，保證學校的安定團結與政治穩定。
2、堅持黨管幹部和黨管人才的原則。協助幹部主管部門做好學校領導幹部的培養、教育、管理和監督工作，協助學校校長推進幹部人事制度改革。
3、支援校長負責制的管理體制，參與學校重大問題決策。召開學校黨總支會議或黨政聯席會議，對學校重大事項、幹部任免、重要專案、資金的安排等，實施公開監督，提出建議，確保決策的民主性和科學性。
4、領導和支援教代會（工會）有效開展工作。保障教代會依法行使民主管理權利和履行義務，發揮教代會民主管理和監督作用。
5、抓好學校黨組織自身建設。加強對黨員的管理、教育和監督。以制度建設為重點，把思想建設、組織建設、作風建設有機結合，推進黨風廉政建設，確保黨組織的戰鬥堡壘作用和黨員先鋒模範作用的更好發揮。
6、抓好學校思想政治工作和精神文明建設。領導學校工會、共青團等群眾組織工作，加強學生德育工作。
7、全面貫徹黨的知識分子政策、民族政策、宗教政策，做好統一戰線工作。
（二）健全完善學校黨組織核心作用的工作機制
黨建工作機制必須要明確具體，黨組織的各項工作才能落到實處。如：在黨總支會議或黨政聯席會議制度中，要明確黨組織對學校工作實施審議監督的權力和具體程式方式；在黨風廉政建設制度中，要重點明確對「一把手」的具有可操作性的監督制約機制等等。
四、新形勢下學校黨建工作的創新
最近，黨的十七屆四中全會通過的《中共**關於加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》明確指出，要以改革創新精神加強和改進黨的建設。當前在實施「四個四」發展戰略、加快建設「川滇黔渝結合部教育培訓中心」新形勢下，我們要堅持以改革創新精神加強中小學校黨建工作，有力促進瀘州教育事業的加快發展。
（一）在工作思路上的創新
中小學校黨組織要在新的發展形勢下，認真研究自身工作性質特點，圍繞學校中心任務抓好黨建工作。當前，提公升教育發展水平，讓人民群眾子女「享受優質教育」的問題，已成為我市中小學教育發展的階段性特徵。人民群眾對優質教育需求的日益增長與我市優質教育資源不足的矛盾是當前我市中小學教育發展的主要矛盾。
當前我市教育發展目標是建立「川滇黔渝結合部教育培訓中心」，提公升瀘州教育發展水平領先於周邊地市。學校黨建工作思路要緊扣這一主要問題，主動適應教育改革發展的新形勢，在著力提高辦學水平、打造優質教育、建立「川滇黔渝結合部教育培訓中心」發展目標上努力開展工作。只有不斷研究新情況新問題，創新工作思路，緊緊圍繞學校發展開展工作，才能使黨組織和黨員充分發揮作用，始終充滿生機和活力。
（二）在工作重點上的創新
中小學校黨組織是保證學校貫徹黨和國家方針政策的執行者，在促進學校教育事業發展中起政治核心作用。這種政治核心作用體現在四個方面。即：
把握學校辦學方向；凝聚學校教職員工；監督學校辦學過程；加強對黨員的教育管理。學校黨組織要把這四個方面重點工作置身於學校改革發展的整體工作之中，採取有效措施，選擇適當載體，努力實現黨組織工作由傳統方式向現代方式的轉變，由應付式向主動式轉變，由封閉式向開放式轉變。要注重對黨員進行理想、信念、宗旨、紀律、作風等方面的教育和業務方面的培訓，促進黨員整體素質的提高。
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