2023年11月10日 11:10**：《財經》金矢
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在現行的等級化城鎮管理體制中,急切地一次性推進改革,顯然並不現實,但是在目前的形勢下,改革並不是沒有操作空間,甚至可以在一定幅度內大膽推進
從「十五」中國大張旗鼓提出城鎮化開始,到「十二五」又一次提出推進城鎮化的政策,十年過去了,雷聲大、雨點小已經成為了歷史常態。
兩次城鎮化提出背景都是在國際金融危機時期。
2023年亞洲金融危機,中國出口遇到了較大壓力,使得經濟學界「增加內需」呼聲日漲,導致了城鎮化政策堅冰的突破,沉寂了長達數十年的城鄉二元制度壁壘,終於在改革呼聲中面臨挑戰。然而,最終大部分政策只停留在紙面上,相關的戶籍制度改革僅限於小城鎮,特別是中西部地區的小城鎮,在東部經濟發達地區也只限於對當地農村居民的改革,涉及到外來流動人口的改革政策幾乎沒有什麼根本性的變化。即使有些城市嘗試了一下,例如鄭州和石家莊,也都因為種種現實原因回歸於原狀。
隨著亞洲金融危機的緩解,城鎮化政策落實的有關改革問題也就被擱置在一旁。
值得回味的是,當2023年國際金融危機來臨時,還是拉動內需的原因,城鎮化呼聲又一次高漲起來。可是一旦現實壓力減小,無論是從「十二五」規劃,還是從現實政策制定,城鎮化改革依然面臨著被擱置的狀態。
城鎮化癥結何在
2023年中國的第六次人口普查資料表明,中國城鎮化率已經達到49.68％,按照前十年城鎮化率增速,到2023年底,中國城鎮化率肯定超過50％。
但是從統計的數字還可以看出,到2023年,中國被統計的城鎮人口,其中有32.1％屬於在城鎮居住半年以上,但是沒有城鎮戶籍的人口,這些人口大約為2.14億,其中農村跨區域就業的務工人員佔71.
8％;城市間流動人口為6800萬。
外來人口和戶籍人口有多大的區別,可能是我們在制定城鎮化政策中最為關心的問題。
首先,外來人口不能享受戶籍人口的各項社會保障政策和福利政策,因為對外來人口社保繳納率執行上差別很大,直接影響到外來人口的失業和養老保障問題。當然,外來人口也無法享受到戶籍人口的低收入補貼。
其次,外來人口就業受到限制,比如,公務員的考試有戶籍要求,一些國有企業的重要崗位和國家事業單位的就業也有戶籍要求。也就是說,外來人口和戶籍人口還存在著就業上的不平等。
第三,無論是原來的福利分配住房還是後來的廉租房、經濟適用房、限價房等,基本不對外來人口開放。即使是外來人口在城鄉結合部所居住的出租房,在管理上也被認定為不合法的,因此而導致外來人口集中居住的社群環境十分惡劣。
第四,雖然一些城市宣布非戶籍人口可以與戶籍人口平等地在城市中小學就學,但是出於日常的入學消費,以及天然的心理歧視問題,外來人口子弟入學難以實現真正平等。而長期在就業地城市居住的外來人口子女,不能在父母就業所在地參加高考,這是目前對於外來人口在教育上最大的不平等待遇。
第五,外來人口在城市不能享受購房和購買汽車等消費貸款,雖然這是商業銀行自身制定的政策,但也是基於戶籍管理體制的歧視性政策。
當然,涉及到外來人口的歧視性政策還有很多,主要還是基於以上五個方面。
在中國的城鎮化政策中,大概涉及到三類人口:本地農村人口、外來農村人口和外來城鎮間流動人口。
目前看,本地農村人口在當地直接轉為城鎮人口的阻力主要在於農民自身意願。因為在沿海發達地區和大城市郊區,當地農民對土地公升值的預期較高,而且還享受集體的各項福利和計畫生育二胎政策,轉為城鎮居民的願望並不高。在城市拆遷涉及到的「農轉非」問題,大多是通過利益談判來解決。
但對於外來人口,各級城鎮**沒有那麼慷慨,因為通過解決他們戶口而獲得土地農轉非的即期利益並不明顯。再者,外來人口作為城市廉價勞動力已是事實,且大多屬中低收入人口,城鎮**一般不願意解決他們的戶籍問題,因為會給財政帶來更大負擔。如財政收入增長速度不變,增加了對新增人口的支出,等於分攤了原來戶籍人口的福利支出,自然也會遭到原城鎮戶籍人口的反對,並通過各種**和所謂民意渠道反饋到城鎮**,進而影響**決策。
城鎮等級化與公共服務差距
近幾年頒發的有關**檔案提出,要推進中小城市和小城鎮的戶籍管理制度改革,也就是說,要把城鎮化的重點放到中小城市和小城鎮。根據目前等級化的城鎮管理體系,所謂中小城市意指地級市和縣級市。
那麼,中小城市和小城鎮為什麼成為戶籍管理體制改革的重點？為什麼大城市和直轄市不能率先展開改革呢？
從上世紀90年代中國提出城鎮化政策以來,實際上都遵循乙個基本思路,即擔心省會城市和直轄市戶改後會造成社會不穩定。然而據我所知,恰恰是這些大城市,擁有的外來人口遠遠超出中小城市。例如,北京就有超過700萬以上的外來人口,上海則已經超過了900萬,並沒有什麼不穩定的因素,外來人口只是需要多一點公共服務,只是希望和戶籍居民擁有平等公共權利。
我在此前的文章中曾經多次提到過,中國的等級化城鎮管理體制的最大特點是,高等級城市可以通過行政手段和等級優勢汲取更多資源,它們獲取的資源越多,戶籍居民所享受的公共福利也就越多,這些福利一旦固化,就形成了既定的利益格局。問題是,高等級的城市也就代表著高的行政級別,而在中國,行政級別決定著政策設計的初始思路。如果在其他方面的改革受到不同利益階層的制約,而和城市公共福利相關的改革自然也就影響到了具有社會影響力的階層,他們會擔心,自己的生存環境、居住環境以及所享受到的公共福利,是否會在改革過程中受到侵蝕。
我們可以注意到,2023年以來房價**的趨勢,很多人將其歸罪為**和開發商,認為土地出讓金和房地產利潤推高了房價。其實,人們都忽視了乙個根本原因,城市的等級越高,房價**得越快,這些所謂的一線城市,無疑也是公共福利最好的城市。人們在這些地方買房或者投資,是考慮到這裡的公共福利稀缺性,從而預期房價還會**。
我們還注意到,恰恰是這些城市都提出了限制外來人口進入的政策,或者是把戶籍准入門檻條件定得奇高無比。因為這些城市的戶籍人口已經享受到了高福利,如果還有更多的人來享受同等的福利,必然要在原有的福利蛋糕中切出一塊,結果是減少了原有戶籍人口的福利供給。
從戶口在城市間的可對換關係也可以看出城市之間差別。首先,北京和上海的戶口是可以平等對換的,因為這是兩個公共服務水平最高的直轄市。但天津和重慶即使同為直轄市,戶口卻難以對換到北京和上海。
其次,是省會城市或者地縣兩級城市的戶口對換,這中間還要考慮到東中西部地區發展水平的差距。中西部地區的省會城市戶口,不一定可以平調到東部地區發達的地縣兩級城市和建制鎮。拋開區域差別,東部地區內部的城市等級差別也是十分明顯,各等級城市之間的戶口對換也存在著很大的難度和制約條件。
可以看出,根據城鎮的行政等級體系,中小城市對應的是行政等級較低的城市。目前,中小城市和所謂高等級大城市的差別,不僅僅體現在城市規模、人口數量等方面,更重要的是行政等級所涵蓋的公共服務水平之間的差別,這種差別對於外來人口就成為難以逾越的門檻,也就是所謂「城鄉壁壘」,其實這種壁壘不僅存在於城鄉之間,也存在城鎮之間。
公共服務差距的形成
眾所周知,絕大部分國家並不限制人口遷徙,而人口之所以流動,更多是選擇就業和尋租機會,而不是簡單地追求更好的公共服務。需要看到,發達國家的城市間的公共服務水平差距並不突出。原因是各城市間的地位是平等的,沒有上下級關係,在固定的分稅制原則下,城市享有既定稅收**,並不需要向其他城市繳納稅收。
然而在中國,由於城市間行政地位的不平等,也由於上下級城市間存在著公共資源管理和分配的關係,因而使得資源更多流向行政等級較高的城市。出現這種情況的根本原因,源於當初的市管縣、地改市、縣改市和鄉改鎮等政策。
上世紀80年代中期,借鑑珠三角和長三角發展的經驗,中國開始探索通過城市帶動農村、中心城市帶動縣域經濟的方法,並實行市管縣政策。政策的出發點是利用城市工業經濟帶動尚不發達的縣域經濟,在地級市的範疇內實行合理的經濟布局和資源配置。然而,在這個過程中,乙個事實被忽視,那就是當時的鄉鎮企業的發展。
在廣東、江蘇、浙江、福建、山東等省,縣以下經濟所佔比重幾乎超過了全省經濟的70％。現實中,並不是市帶動了縣,而是縣域經濟搞活了全盤經濟。可是當時研究城市改革的部門是國家體改委,而研究農村經濟的部門是**農村政策研究室,研究的分割使得相關政策並不銜接。
在制定市管縣政策時,並沒有考慮這一特殊的發展現象。
由於城市經濟和縣域經濟的發展,分別促進了城市、縣城和建制鎮的發展,之後就促進了「地改市」「縣改市」和「鄉改鎮」,把原來主管縣域農村工作的地委行政公署撤銷,直接由城市管理縣鄉和農村,最終形成了城市管理城市和城市管理農村的體制,直接將具有深厚歷史傳統的等級化地方區域管理體系,演變成為等級化的城市管理體制。
傳統的等級化區域管理體制,至少在每乙個管理層級的利益特性不是那麼突出。但是改市以後,管理者的利益和城市的利益關係就變得緊密起來。一方面,城市的發展好壞,在上世紀90年代可以作為政績的最好體現;另一方面,高等級的行政**都住在高等級的城市,城市的基礎設施和居住環境的改善直接和**的個人利益發生了關係。
這裡並不是體現某乙個具體**的利益,而是所有在這個等級體系內絕大多數**的利益。
有了利益還要有相應的權力。所謂的權力,不僅僅體現在相應的管理許可權上,更重要的是借鑑當年農村改革和企業改革大包乾的經驗,而建立的上下級**財政包乾制。這種財政包乾體制雖然建立在所謂契約關係上,然而因為存在著等級管理體制,達成契約的談判基礎並不平等。
簡而言之,就是首先要保證上級**的所需,之後才是幾乎不留餘地的包乾,把看不見的空間留給下級**。在這種體制下,低等級城鎮所創造的公共資源被上繳到上級城市,而上級分配下來的資源也被截留到高等級城市。
雖然上世紀90年代後期,中國在縣以上開始實行分稅制,但是因為分稅制也是建立在不平等談判基礎之上,而且縣以下仍未實行分稅制,所以在沿海發達地區,雖然有些建制鎮的經濟水平和稅收能力達到甚至超過了中西部地區地級城市的水平,但是因為這種資源分配和上繳的方式,使得它們的城區發展遠遠落後於上級主管縣市的水平。
我們曾經在上世紀90年代中期試圖調整這種利益關係,希望能把下級城鎮所創造的資源更多的留給基層,但經過長達十幾年的努力,幾乎徒勞無功。目前,這種等級化的行政資源分配格局,仍然左右著中國城市發展公共服務水平差距的格局。
城鎮化要與改革
掌握著很多的資源，如果不把這些資源釋放的話，周邊就得不到輻射。國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成認為，城市之間應加強區域合作。上世紀70年代，國家從解決農村問題的角度出發來發展小城鎮 十年代，把小城鎮和大中城市放在相對獨立的角度來 究竟應該選擇哪條道路 直到本世紀之初，才認識到大中小城...
如何理解走中國新型城鎮化道路
第一，中國特色新型城鎮化是集約型的城鎮化。它不再是傳統意義上的 土地城鎮化 而是從過去的 物 的城鎮化轉變為 人 的城鎮化。新型城鎮化將不再是以往鋼筋水泥式的粗放型城鎮化，而是走集約型城鎮化道路，大力推進土地 能源 水資源等節約集約利用，注重拉動城鎮消費增長，追求城鎮化的可持續發展。第二，中國特色新...
集約型城鎮化倒逼土地制度改革
作者 李景國 中國報道 2013年第03期 集約 和諧發展是新型城鎮化的重要內涵。我們至今走過的城鎮化還遠不是集約型城鎮化，土地利用尚未達到集約化是其重要標誌之一。促進土地集約利用，從而推動集約型城鎮化需要改革土地制度。就土地利用而言，城鎮化也是土地的城鎮化過程，是農村居民點用地減少 城鎮用地增加的...