摘要：本文通過對國內外土壤汙染防治立法的介紹，指出我國應該借鑑日本、美國及澳大利亞的經驗，建立一部土壤汙染防治法，並突出強調我了國土壤汙染防治立法中所必須具有的原則及制度，預防原則、汙染者付費原則、可持續發展原則與公眾參與原則是防治土壤汙染所必須具備的原則，同時**責任制度、經濟刺激制度和土地恢復制度是保障土壤所不可或缺的制度，是保障土壤汙染防治法建立後能夠有效實施的根本保障。
引言美國在上個世紀曾經啟動了一項超級**計畫。為了解決地下水汙染問題，投入２００多億美元淨化地下水。主要方法是把地下水抽出進行淨化處理後再注回地下。
計畫執行一段時間後，科學家發現經過淨化處理後的地下水，回到地下後水質並沒有達到預期的效果。最後發現，原因來自土壤。土壤中的汙染物使淨化後的地下水再次被汙染。
科學研究發現，其實土壤汙染與大氣汙染、水體汙染息息相關，僅僅治理大氣汙染和水體汙染，這種「頭痛醫頭，腳痛醫腳」的做法，並不能夠使整個環境質量和農產品質量得到根本的改善。由此，土壤重汙染被當作乙個重要的環保課題提了出來。當前，國外土壤汙染防治立法開展的如火如荼，而我國尚處於初期階段，因而有必要借鑑國外先進經驗以彌補國內立法的不足。
一、國外土壤汙染防治立法概況
（一）日本土壤汙染防治立法
日本是最早在土壤保護方面立法的國家，為了解決日本日趨嚴重的市街地(市區)土壤環境汙染問題，日本環境省於20rr年制定了《土壤汙染對策法》，在土壤汙染防治法出台之前，日本先後制定了基於農用地、有毒有害化學物質、水質汙染(與地下水相關的部分)防治法而建立的土壤汙染對策體系，頒布了《農用地土壤汙染防止法律》《土壤汙染環境標準》《關於土壤·地下水汙染調查·對策方針》《diorine類物質對策特別措施法》等一系列法律，確立了預防對策和恢復對策的一系列措施。
20rr年日本制定了《土壤汙染對策法》，對調查的地域範圍、超標地域的確定，以及治理措施、調查機構、支援體系、報告及檢查制度(雜則)、懲罰條款進行了規定，並規定了成為土壤汙染調查物件的土地條件及消除汙染的土地基準等。該法案運用環境風險應對的觀點，對工廠、企業廢止和轉產及進行城市再開發等事業時產生的土壤汙染進行了約束。進一步加強了對預防原則、**職責、土地標準的劃分、激勵機制等的規定。
（二）美國土壤汙染防治立法
美國的土壤汙染防治法律主要是《超級**法》，2023年的「臘夫運河汙染事故」使得美國頒布了超級**法(superfundact)，建立了一套在法律、管理制度以及技術規範方面比較完善的土壤汙染防治體系。《超級**法》主要意圖在於修復全國範圍內的汙染地塊，明確清潔費用的承擔者；規定包括土地廠房、設施等不動產的汙染者、所有者和使用者應以追溯既往的方式承擔法律上連帶、嚴格、無限責任；制定了「危險登記評估體系」和「國家優先名單」的運作方式，並建立了超級**以資助「棕色地塊」的管理和修復；對土壤汙染採取「誰汙染誰治理」的原則，同時明確了**的責任，規定了美國環保局(epa)根據《超級**法》實施整治行動時具體程式。
在「超級**法」頒布後，針對環境問題發展過程**現的新問題，美國也陸續頒布了一些修訂版和補充法案，如《超級**增補和再授權法案》(superfundamendmentsandreauthorizationact以下簡稱sara)以及《棕色地塊法》()，《棕色地塊法》闡明了汙染的責任人和非責任人的界限，並制定了適用於該法的區域的評估標準，保護了無辜的土地所有者或使用者的權利，為促進棕色地塊開發提供了法律保障。
（三）澳大利亞土壤汙染防治立法
澳大利亞環境成文法很多，主要是一些單項立法，綜合性環境立法較少，屬於「大環境法」的模式。澳大利亞環境成文法按其內容可以分為四大類：一是有關環境規劃和汙染防治的法規，包括土地利用規劃、環境影響評價、危險物品控制和汙染防治等法規；二是保護自然遺跡和人文遺跡的法規；三是開發、利用和管理自然資源的法規；四是在相關法規，包括職業安全、勞動保護、消費者權益保護和刑事法律中有關環境保護的規定。
澳大利亞聯邦有關土地的環境保**律主要有：《海洋和淹沒土地法》(2023年)；《國家撥款(自然保育、土壤保育)法》(2023年)；《礦物(淹沒土地)法》(2023年)。地方有關土地的環境保**(包括6個州、2個區和首都的環境立法)主要有：
(以新南威爾斯州為例)《土壤保育法》；《土地委員會法》(2023年)；《土地與環境法院法》(2023年，2023年修訂)等。澳大利亞非常重視公眾參與制度，並且在技術層面上給予了大力支援，如微灌技術、衛星技術等，另外，澳大利亞很重視從整個生態維護的層面進行土壤汙染防治，如對國內某些區域土壤通過設立保護區的辦法進行重點保護。
二、我國土壤汙染防治立法現狀
目前，我國涉及土壤保護的法律法規主要有《憲法》、《中華人民共和國環境保**》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《水土保持法》、《土地復墾條例》、《基本農田保**》、《農藥安全使用標準》、《農用汙泥中汙染物控制標準》、《農田灌溉水質標準》及《固體廢物汙染環境防治法》、《水汙染防治法》、《大氣汙染防治法》等。另外，為了貫徹《中華人民共和國環境保**》，防止土壤汙染，保護生態環境，我國於2023年制定了《土壤環境質量標準》。
儘管相關的法律法規不少,但大多針對經濟利用、土地管理和利用、土地規劃及土地權屬問題等方面，對土壤汙染防治的規定分散而不系統，缺乏具可操作性的細則和有威懾力的責任追究條款。現有土壤保護標準體系存在的問題主要有：可行性低，如《土壤環境質量標準》中汙染物指標偏少，缺少有機物指標，無法滿足土壤汙染控制和農產品質量安全的要求，且未考慮土壤種類和母質複雜性，就在全國範圍內統一以總量為基礎；缺乏居住、工業建設專案中相關的土壤環境質量現狀評價依據標準，缺乏居住、農田、採礦用地環境質量風險評價基準。
與現行環境法律中體系性較好的大氣、水、海洋汙染防治法律相比，我國還沒有形成有效的土壤汙染綜合防治體系，包括法律法規與管理體系、標準體系、監測監控體系、土壤修復技術體系等。制定專門的《土壤汙染防治法》，規定專門、行之有效的制度和措施，填補法律制度的空白已成為當務之急。隨著我國經濟的高速發展，相關法律的缺位已經逐漸在業內引起重視，在某些發展較快、經濟實力較強的城市，已針對某些具體場地土壤制定了相關標準，如20rr年，上海市**為配合黃浦江兩岸綜合開發,制定了《黃浦江兩岸濱江公共環境建設標準》。
這也說明土壤汙染問題受重視程度日益提高，建立相應的法律法規體系是規範土壤保護工作的迫切要求。
三、國外土壤汙染防治立法對我國的啟示
(一)確立我國土壤汙染防治立法模式
與現行環境法律中體系性較好的大氣、水、海洋汙染防治法律相比，我國還沒有形成有效的土壤汙染綜合防治體系，包括法律法規與管理體系、標準體系、監測監控體系、土壤修復技術體系等。回顧日本及澳大利亞，其土壤汙染防治之所以執行的較為成功，與其完善的土壤汙染防治體系是密不可分的，尤其是日本，早在2023年就頒布了《農用地土壤汙染防止法律》，之後又制定了《市街地土壤汙染暫定對策方針》等一系列與土壤汙染防治有關的法律，直到20rr年才頒布《土壤汙染對策法》。當前，我國有關土壤保護的法律主要分散在各部門法中，主要有《中華人民共和國環境保**》《刑法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《水土保持法》《土地復墾條例》《基本農田保**》《農藥安全使用標準》《農用汙泥中汙染物控制標準》《農田灌溉水質標準》《及大氣、水、固體廢棄物汙染防治法》等。
另外，為了貫徹《中華人民共和國環境保**》，防止土壤汙染，保護生態環境，我國於2023年制定了《土壤環境質量標準》，但《土壤環境質量標準》仍然存在很多缺陷，如可行性低等。為了更加有效的保護土壤，在原有基礎上對各法進行修修補補顯然已不足以適應時代的步伐，因此，制定專門的《土壤汙染防治法》，規定專門、行之有效的制度和措施，填補法律制度的空白已成為當務之急。
(二)確立我國土壤汙染防治的立法原則
1、預防原則
土壤是乙個半穩定狀態的複雜物質體系，對外界環境條件的變化和外來的物質有很大的緩衝能力。從廣義上說，土壤具有自淨作用，但是當汙染物的數量和汙染速度超過了土壤的淨化能力時，破壞了土壤本身的自然動態平衡，使汙染物的積累過程逐漸佔優勢，從而導致土壤正常功能失調，土壤質量下降。預防原則從源頭出了，控制汙染物的產生是最有效、成本最低的方法。
預防原則實施最成功的國家是日本。日本的土壤汙染防治法律體系中規定了一系列的預防原則條款，在大氣方面，日本制定了《大氣汙染防止法》以限制煙塵排放，同時規定了《diorine法》，詳細規定了diorine類物質的排放標準；在水質方面，制定了《水質汙濁防止法》，詳細規定了排放標準、禁止將有害物向地下滲透等；在廢棄物處理方面，制定了《廢棄物處理法》，規定了填埋標準、最終處理場的建設標準等；在化學物質及農藥方面，制定了《化審法》以處理特定化學物質的技術標準，《肥料取締法》規定了防止土壤汙染的標準，《農藥取締法》規定了有關土壤殘留的登入保留標準等。
如上所述，我國還沒有建立土壤汙染防治體系，土壤汙染的預防規定只是零星的規定在其他部門法中，因而，我國在建立土壤汙染防治法律時，有必要在總則中明確規定預防原則，並將預防原則貫穿整個土壤汙染防治法律體系中去，同時在分則條款中制定若干具體措施，如建立土壤汙染監測、預報與評價系統，仿效美國制定「危險登記評估體系」，同時根據土壤環境容量確定具體的土壤環境標準；發展清潔生產，徹底消除汙染源，包括控制「三廢」的排放，加強汙灌管理，控制化肥農藥的使用，植樹造林，保護生態環境等等；另根據歐盟的經驗，廢物管理是預防土壤汙染的關鍵因素之一，其制定的《關於環境保護、尤其是汙泥農用時保護土壤的86/278/eec指令》，對農用汙泥作出了規定，《關於廢物的75/442/eec指令》要求廢物在處置時不能汙染土壤[16]等都起到了很好的預防作用。
2、汙染者付費原則
該原則實施最成功的要屬美國。美國**根據超級**法有權要求造成汙染事故的責任方治理土壤汙染，或者支付土壤汙染治理的費用。拒絕支付費用者，**可以要求其支付應付費用３倍以內的罰款。
如「臘夫運河汙染事故」中，汙染者共賠償受害居民經濟損失和健康損失費３０億美元，同時，美國在超級**法中採取汙染者即為「潛在責任人」的做法，建立了嚴格、連帶和溯及既往的法律責任制度。土地汙染者對其汙染行為具有不可推卸的責任，且這種責任的追溯期永久。通過土壤汙染防治立法，可避免土壤環境汙染糾紛無章可循、汙染責任無法鑑定及土地修復責任無人承擔的局面，改變我國在土壤汙染方面對企業幾乎無任何約束的現狀，並制約因土壤汙染修復或賠償條例缺失造成的國外重汙染工業紛紛遷移到我國的趨勢。
而且我國的土地屬於國家所有，許多造成土壤嚴重汙染的老工業企業多為國有企業，加之歷史上對汙染土地不予重視等原因，在操作層面上實行「汙染者付費」原則存在較大難度，因而，有必要在土壤汙染防治立法中明確汙染者付費原則，在汙染土地治理與開發過程中，在「汙染者付費」原則的基礎上,體現「受益者負擔」原理，建立嚴格、連帶和溯及既往的法律責任制度，設立盡可能公平合理的責任機制並使之有效實施，在很大程度上可以推動與促進汙染土地的治理和開發。
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