◇ 周立新
被告承擔舉證責任是行政訴訟制度的基本原則，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，將面臨敗訴的後果。作為被告的行政機關，在訴訟中大多數情況下都能依法提供作出具體行政行為的證據和依據，以維護行政機關依法行政的權威和形象。但實踐中有時會出現以下兩類情況：
一是無論行政行為相對人還是第三人訴諸法院後，矛盾進一步公開和激化，在當前信訪環境下，被告為迴避矛盾，不提供證據，把最終處理糾紛的責任推給法院；二是由於行政機關內部人員變動，人為的利益取向發生變化，出於私利，偏袒與行政行為有利害關係的一方，想通過在訴訟中不提供或者無正當理由逾期提供證據方式達到撤銷或確認原先自己作出的合法行政行為無效、違法的目的，以便最終不履行。由此可見，被告在這兩類情況中，主觀方面都存在惡意，即都為不正當目的而為之。
此時如果適用現有規則，被告必然敗訴。這樣的判決雖然具有程式法律依據，但其在實體方面存在嚴重的不合理。因為被訴合法的行政行為，因被撤銷或者確認違法、無效而不能執行或延續下去，進而其所確認的權利或利益將被終止或失去保障。
並且這一結果勢必要由與被訴行政行為有利害關係的第三人承擔，即使上訴或申訴，也會因被告惡意不提供、逾期提供證據而被駁回，失去有效的程式救濟。同時人民法院的審判工作表面上制約了被告這種怠於舉證行為，使其承擔了敗訴的結果，但無形中卻被被告利用、牽著走，實質上縱容了被告不正當的行為，失去了維護和監督行政機關依法行使行政職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益的意義，犧牲了司法公正和公權力的形象。另外，因此訴訟，權利或利益受到損害的第三人必定要經過再審、信訪等程式和途徑尋求解決問題，勢必造成司法資源、社會管理資源的浪費和當事人的訴累。
現行行政訴訟法設計被告負舉證責任的剛性，由於實踐的複雜性，需要立法或者司法解釋予以補救、完善。對此暴露出的問題，各方面已經意識到， 2023年12月《最高人民法院關於審理行政許可案件若干問題的規定》第八條規定的對被告怠於舉證的處理方式內容，就是針對現行舉證規則「不適應性」在授益行政行為方面暴露非常明顯的行政許可案件審理所進行的補救，同時對於登記、確認案件的審理亦有參照適用的價值。這一努力，對於現行舉證規則的「不適應性」起到了積極應對、完善作用。
但也應看到，上述的「不適應性」在有些情形下，在侵益行政行為的審理中也會出現。因為，侵益行政行為一旦涉及三方關係及第三人利益時，如各類行政處罰中的受害人，此時被告敗訴的不利後果同樣會波及第三方利益，即行政處罰中隱含的第三人應獲得法律保護的權利和利益將失去保障，後續民事損害賠償的前提和依據亦不復存在。因此，仍有必要通過立法或司法解釋對現有舉證規則進一步完善，作出原則性的例外規定處理，才能對各類案件中被告惡意不提供、逾期提供證據的行為起到實質的規制和約束，才能使第三人的權利得到有效的程式救濟、減少訴累。
為此，具體建議：
1．在證據章節裡，增加「被告惡意不提供、逾期提供證據的，與被訴行政行為有利害關係的第三人可以向人民法院提供；第三人對無法提供的證據，可以申請人民法院調取；人民法院在當事人無爭議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的情況下，也可以依職權調取證據。第三人提供或者人民法院調取的證據能夠證明行政行為合法的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求」的內容。
2．為避免訴訟進展方向被被告惡意阻礙、牽著走，應在適用中止訴訟的情形中增加「有證據初步證明、表明被告惡意不提供證據的，但第三人無法提供證據證明被訴行政行為是否合法或者根據第三人提供的證據無法判斷被訴行政行為是否合法，並且人民法院暫時難以取得被訴行政行為是否合法證據的情況下」的內容；同時規定「在此情形下，人民法院應向被告的上級機關或者監察、人事、紀檢機關提出司法建議，建議根據有關規定進行處理」，以督促其履行提供證據的義務。
3．針對這種妨害訴訟行為的屬性，亦應當對被告單位採取制裁措施，使其承擔拒不舉證的責任。在適用妨礙訴訟的強制措施的情形或行為應增加「有證據初步證明、表明被告惡意不提供、逾期提供證據的；有證據初步證明、表明被告惡意不提供證據的，在人民法院調取證據情況下仍然拒絕提供，致使被訴行政行為是否合法、有效難以作出判斷，案件中止審理的」；同時規定「在此情形下，對被訴行政機關的直接責任人員和相關負責人可以合併適用罰款和拘留」的內容。
（作者單位：吉林省長春市中級人民法院）
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