餘元君、2
（1 河海大學商學院，江蘇南京，210098；
2 湖南省洞庭湖水利工程管理局，湖南長沙，410007）
摘要：在洞庭湖平垸行洪堤垸功能定位分析的基礎上，對當前的行洪垸土地利用和淹沒補償現狀與不足之處進行了分析。對洞庭湖單退堤垸的合理土地利用管理與補償機制進行了探析。
**了洞庭湖區平退堤垸後的發展管理問題。在分析研究的基礎上嘗試提出了行洪垸土地利用綜合管理政策、行洪垸承載人口控制政策和核算淹沒損失的補償辦法，並對促進「單退」堤垸經濟發展的政策進行了探析。
關鍵詞：堤垸；平垸行洪；淹沒補償；土地利用管理
洞庭湖「平垸行洪，退田還湖，移民建鎮」工程是在2023年長江洪水後，***在洞庭湖治理上採取的重要措施之一。全湖區通過退人不退耕（「單退」）和既退人又退耕（「雙退」）兩種方式，共平退堤垸333處，退田還湖面積778.7km2，搬遷群眾超過55萬人。
在平垸行洪工程中，將實施「雙退」的堤垸居民外遷安置，並在移民遷居地通過土地調整等方式為移民提供生產資料，幫助移民實施生產重建。而實施「單退」的堤垸僅將原垸內居民進行外遷安置，但原處田地予以保留，所有移民仍舊在原土地上進行耕作，從事生產。從防洪管理的角度看，實施「雙退」後的堤垸成為洪氾區，完全視為未利用土地進行管理，不存在後期淹沒補償等問題；而實施「單退」的堤垸雖然居民進行了外遷安置，但由於「高水還湖，低水耕種」，原田地仍舊在耕種利用，成為蓄滯洪區。
如果對此類堤垸的土地管理失控或不到位將直接影響堤垸平退後防洪功能的發揮，繼而可能形成對流域整體防洪的威脅；同時如果不能使土地淹沒群體的合法權益得到保障或補償，不能兼顧他們的發展問題可能會影響當地的經濟社會發展產生社會問題，並可能伴生對防洪的妨礙。因此，對「單退」堤垸土地利用的管理和淹沒補償問題應引起高度重視，研究實施有效的地土地利用管理政策，建立高效、合理的淹沒補償機制，以求在保證此區域發展符合防洪要求的同時兼顧相關群體的合法權益獲得合理保護或補償是非常必要的。
洞庭湖區堤垸根據保護面積傳統上劃分為重點垸、蓄洪垸和一般垸。重點垸和蓄洪垸嚴格對應防洪法規定的防洪保護區和蓄滯洪區，但一般垸保護面積、保護物件差別較大，小到幾千畝，達到上十萬畝，既有保護大中型城市中心城區、重要城鎮、重要交通幹線、大型工礦企業的堤垸，也有僅僅保護農田的堤垸，但這些農田絕大部分屬於國家基本農田，因此，不能簡單的將一般垸與洪氾區等同起來。洞庭湖區單退堤垸127處，退田還湖面積595.
7km2，增加調蓄容積31.3億m3，其中蓄洪垸3個、一般垸47個，平退後蓄洪垸防洪功能沒有改變，但一般垸防洪功能從防洪保護區變為蓄滯洪區。
平垸行洪工程的實施使得「單退」堤垸的土地利用和居民的生產條件發生了巨大變化。在土地利用上，原堤垸的居住用地不再保留。這使得垸內土地在社會功能上成為單一的生產用地。
從生產條件上，平垸行洪後原垸內土地將面臨更大的洪水淹沒風險；同時移民安置地遠離耕作的土地，移民耕作成本增加，個別堤垸移民耕作成本增加幅度較大，如澧南垸移民建鎮後的回隆村來回達16公里。由於垸內居民仍然採用傳統的手工生產作業方式，這一成本的增加對居民生產的影響是巨大的。
平垸行洪後，原來的一般垸防洪功能發生了改變，雖然垸內原田地的利用方式不變，但原居住用地轉換為生產用地，同時整個堤垸的土地利用主要功能也由原來的居住、農業生產用地變更為行洪通道用地，淹沒風險增加，但在土地利用管理上依然採用原先的管理模式，缺乏風險防範，給「單退」堤垸的使用帶來了一些問題：
（1）一般垸防洪功能轉變後，對其功能定位缺少法律依據。2023年頒布的《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》對國家蓄滯洪區名錄進行了明確，不包括平垸行洪堤垸，但「單退」堤垸毫無疑問已有蓄滯洪區功能之實，但其名分有待法律確定。
（2）平垸行洪後，「單退」垸內耕種用地的利用方式缺乏與當地行洪安排、經濟發展相適應的整體規劃，更有一部分群眾移民搬遷後，由於安置地遠離耕作的土地，移民耕作成本增加，不得已在垸內自建了生產工棚，工棚內庫存有耕作的種子、化肥、農藥等常用生產資料。這些生產工棚的建設並不符合行洪垸的既定土地利用要求，同時並不能滿足防洪的要求，但是作為移民一方也是迫不得已而為之，這增加了水利管理部門管理的難度，也使得移民自身面臨更大的洪水風險。
（3）平垸行洪後，垸內產業由於防洪需要受到諸多限制，影響社會經濟發展，從而影響居民生產生活水平提高，部分居民生活水平甚至有所下降。
目前對蓄滯洪區的補償是以《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》和《國家蓄滯洪區運用財政補償資金管理規定》為依據的實際損失補償方法。該方法的核心是在行洪前進行實物資產調查登記，在災後調查核定實際災害損失，據實補償。現行補償程式主要由以下環節構成：
①汛期前的財產登記（行洪垸登記的主要是耕種情況）；②淹沒損失登記與核查；③審批、資金撥付與公示；④上報審定；⑤資金發放與管理。在補償範圍上，行洪垸補償主要是針對田地耕種實際發生的損失進行補償。對一些堤垸中的移民自建生產工棚，以及工棚內庫存的耕作種子、化肥、農藥等常用生產資料不進行補償。
2023年7月澧南垸（已列入國家蓄滯洪區名錄）蓄洪，從實踐來看現行淹沒補償存在如下問題：
在現行的補償工作中，雖然行洪垸損失核定主要是由田地耕種損失構成，但是缺乏合理的土地利用規劃和動態監控機制，損失核定仍舊是**統計的重點和難點，是淹沒補償管理**成本的產生之處。澧南垸蓄洪損失補償經過村組、鄉鎮登記上報，縣、市、省核實，流域機構核查到財政部核定，工作環節複雜，工作經費花費較大。平退堤垸由於淹沒的機率較一般蓄滯洪區更大，補償工作發生的機率也更大，相應的**成本支出會更多。
在補償範圍上，根據現行法規政策中僅對田地耕種和養殖等農業生產實際發生的損失進行補償。而洞庭湖「單退」行洪垸中為解決移民建鎮後耕作不便問題，移民在垸內自建的生產工棚及工棚內庫存的耕作種子、化肥、農藥等常用生產資料不在補償範圍。這些移民迫不得已建設的用於解決耕作不便的工棚，如果得不到補償將直接使這些移民的生產成本進一步增加，如果長期得不到補償會直接影響他們生產維持的問題，甚至影響對蓄洪運用的配合。
另一方面，由於補償只對居民私有財產進行補償，而對公共機構、公共設施不予補償，從而也影響了居民生產、生活和公共管理。
在現行的實際損失補償方法中沒有考慮由於洪水淹沒影響的後續耕種損失。特別在洞庭湖地區農民長期以來一直實行雙季水稻加一季油菜的耕種方式，在淹沒時段為從7月初至9月中下旬時將直接影響早到的收割和晚稻的插種，極有可能使兩季收成落空。在這種情況下如果仍舊按照既定發生的實際損失進行補償，會使移民收入持續下降，直接影響他們的再生產，嚴重時會導致由於工程引發的次生貧困問題。
現行補償辦法只對區內常住人口進行補償，限制外來人口、企業對土地租賃和規模生產，在限制土地流轉的同時也限制了原區內人口向外遷移，從而致使蓄滯洪區人口的不斷增長。
筆者認為現行土地利用管理、補償存在的問題應從整體管理與運作機制以及具體實施方法兩個方面進行完善。
在蓄滯洪區建設與管理方面徐元明、劉振勝（2000）[1]提出了分蓄滯洪區人口控制的建議。筆者認為，平垸行洪後「單退」垸內雖然沒有常住居民，但是應該從資源承載和防洪規劃兩方面對依託行洪垸土地生存的居民總體人數進行控制，加強土地流轉，鼓勵居民外遷，同時加強行洪垸土地利用管理並建立監控機制。
在功能利用上，「單退」垸的土地除了承擔農耕功能外還具有行蓄洪功能。在現行防洪規劃下，通過對垸內土地功能進一步明確，核定允許耕種土地的區位分布和總體面積，制定綜合控制目標，並根據綜合控制目標和土地承包實際情況建立土地實際利用資料庫。當承包土地總數不超過核定控制目標時，將土地承包總數作為損失補償的基本面積。
根據各個「單退」堤垸移民安置情況，結合堤垸行洪的要求，在條件允許的情況下在適宜地區劃出少數土地用於移民臨時工棚建設，以解決移民安置地離耕作田地過遠的問題。這部分土地的位置、大小由水利防洪部門制定嚴格規劃和控制。同時臨時工棚的建設標準由水利部門依照防洪要求制定明確規定。
「單退」垸內雖沒有常住居民，但「單退」堤垸移民生產活動還主要依託承包經營原垸內田地，依然還是由「單退」堤垸土地承載的人口。「單退」堤垸由於自身條件限制，為依託其垸內田地從事生產的人們提供的生產條件和發展機會是有限的，相應的經濟承載人口也有乙個適應的限度。為保障堤垸承載人口能夠獲得公平發展機會，避免成為區域發展的窪地，對承載人口總量進行控制是有必要的。
在制定「單退」垸承載人口控制政策時，應根據整個區域經濟發展情況以及行洪垸土地可提供的有效經濟產出情況核定合理承載人口，對承載人口的動態調整上應採取鼓勵外遷、只退不進的政策。
a）制定蓄滯洪區土地流轉政策，鼓勵規模生產，使蓄滯洪區居民擺脫土地束縛；
b）鼓勵對一些已經出外謀生的蓄滯洪區居民進行身份買斷，不再回到蓄滯洪區；
c）可以參照少數民族政策，對蓄滯洪區居民子女公升學實施優惠政策；
d）對蓄滯洪區居民外出就業實施鼓勵和優惠政策。
洞庭湖區作為我國的「魚公尺之鄉」，氣候特徵適於水稻生長，農民長期以來一直實行雙季水稻加一季油菜的耕種方式，即在每年5月初插種早稻，6月中旬進行晚稻育秧，7月中下旬至8月上旬，收割早稻同時插種晚稻，9月下旬至10月上旬收割晚稻，10月種植油菜。當出現7月上中旬至9月中下旬長時間洪水淹沒時，快熟的早稻極有可能無法收割，而晚稻秧苗又可能由於被長時間的淹沒導致死亡，致使兩季水稻受損。嚴重時還會導致兩季水稻絕收的情況。
在這種情況下，如果仍舊僅對已經實際受損的早稻生產核算損失，則核算損失將低於當地實際農業生產遭受的損失。若最終補償是參照這一核算標準得到的資料進行，長此以往因行洪遭受農業生產損失得不到很好補償，這將影響相應的行洪垸承載人口恢復生產、發展經濟工作的順利進行，更不利於相應人群的經濟社會發展。
《濕地資源的開發與保護 以洞庭湖區為例》參考教案
教學目標 一 知識與技能 1.了解濕地的概念及我國濕地的分布。2.了解濕地的重要價值。3.了解濕地開發利用中存在的問題和綜合治理措施。二 過程與方法 1.通過閱讀了解濕地的定義 型別及我國濕地的分布特點。2.通過 介紹濕地的重要作用和對洞庭湖濕地的重要價值的歸納，提高學生獲取，整理地理資訊的能力。3...