七五計劃首次把建立社會保障制度提到社會經濟發展的重大戰略措施的高度，明確指出：「七五期間要有計畫地建立起具有中國特色的社會主義保障制度雛形」。近年來，民政部門積極開展農村社會保障體制的理論研究和試點實踐，一步乙個腳印，取得了可喜的成就。
本文擬就農村社會保障體制探索中涉及的一些有爭議且比較重要的問題，談談我們的不成熟的意見，以為引玉之磚。
⒈我國社會保障的特殊性。保障制度的社會化需求是隨著自然經濟崩潰、商品經濟日益發達和工業化大生產的形成而興起的，西方福利國家的社會保障更是出現在社會財富極大豐富、貧富分化、家庭解體、社會服務日趨強化的所謂後工業社會。我國還是乙個以傳統農業生產和農產品加工業為主體的農業大國，現階段我國的社會保障制度形成於自然經濟向商品經濟轉化的過程中，特別是農村生產力落後，商品生產還不發達，廣大農民還沒有完全擺脫貧困、飢餓的威脅，社會財富遠不充分。
八億農民的社會保障問題正是在經濟體制改革和經濟發展的起步過程中提出來的，這就注定了中國農村社會保障決不可能是一種以國家為主體，通過國民收入分配和再分配達到社會公平目標的傳統福利體制。而只能因地制宜，選擇依據集體和民間力量，國家、集體和個人合作興辦保障事業的路子。這種官民雙重性質的合作保障體制的特點主要表現在：
（）雙重性質：傳統福利保障體制把社會保障定義為國民收入的純分配範疇，合作保障體制則著眼於分配和消費兩個方面具有兩重性。對國家和集體而言可以是一種分配
。實工作。對於某些特殊保障專案或保障物件（如優質物件、自然災害等）可考慮更大範圍、不同層次的社會化管理。
條件具備的，可拿出全國性的或地區性統一措施和辦法。這樣，農村社會保障體制的總構造可大致概括為：服務為主，自行產生、微型社群組合，伴之某些特殊保障專案或保障物件不同層次、更大範圍的社會化管理，以社會保險為核心的社會保障體制。
⒊不同地區社會保障體制的選擇。我國農民村各個地區經濟發展極不平衡，各方面條件差別明顯。社會保障體制的建立必須注意各地區之間的差別，處理好各地區之間的關係，選擇適當的地區策略：
（）就收入而論，經濟發達地區農村年人均收入在千元以上，低收入地區年人均收入則不足二百元。在保障體制的選擇上，高收入地區農村應以收入保障為主，低收入地區農村則應重點發展以普及初級服務為主要內容的社會保障事業。（）不同經濟發展型別的地區（如蘇南地區和溫州地區），由於生產資料所有制結構和利益分配結構上的差異，也會對保障制度的建立產生較大的影響。
蘇南以集體經濟為主，實行按勞分配，集體經濟實力雄厚，個人收入也較高且比較均衡，集體和個人都有參與社會保障的承受能力，比較適於建立一種以集體為依託，集體和個人合作興辦的社會保障制度。溫州地區家庭工業發展很快，自由市場活躍，個人手裡有錢，但分布不均衡，集體經濟相對薄弱。這就比較適應於建立一種以個人投保為主，**予以適當補足的社會保險體制。
在前一種情況下（蘇南）還可考慮擴大社群統籌範圍，後一種情況下則宜於較小範圍的保障區域。（）從行業構成上看，以工業為主的城市郊區等，一般收入較高，生產和生活服務的社會化程度較高，應以收入保障為主，而以農業為主的農村地區，一般聯絡鬆散，收入不高，家庭保障起主要作用，社會保障宜於小範圍的服務保障型。（）由於特殊的自然地理環境，亦會使社會保障體制獨具特色。
在牧區，牲畜既是生產資料也是生活資料。物化（牲畜）資金投保在牧區得天獨厚，一可以抵銷貨幣貶值，二比貨幣資金增值要快，且牧民心理易於接受。此外，不同地區的民族、風俗、文化、氣候等環境都可能特殊作用於社會保障制度。
（）從發展先後看，應該以富裕地區農村社會保障制度的建設作為整個農村社會保障制度建設的突破口。高收入的經濟發達農村，各方面條件比較齊備和成熟，可以摸索建立起一套接近理想的農村社會保障制度，不受其它特殊條件的影響和制約。通過試點實踐找到有關農村社會保障制度建設的一般的共性的原則和規律性，然後結合各個地區、不同型別農村的具體情況，由點及面，逐步推廣，無疑是一種符合實際的、可行的辯證的選擇，此其一。
收入保障的關鍵是資金問題，比較而言服務保障更加複雜，服務保障的實施亦有更大的難度。比如，向農民提供最基本的教育、醫療服務，就必須有具備相應素質的、甚至是受到特殊訓練的專業人才。這就非一日之功了。
過去幾十年，我們在農村大部分地區普遍建立起初級形態的義務教育和以鄉村「赤腳醫生」為主要內容的合作醫療體系（目前已經削弱，有些地方基本不存在了）。我們以為是有許多可貴之處的。總之，服務保障制度的建立是乙個較收入保障更加困難的長期的過程。
因而，以富裕地區農村幹部為突破口的另一面則指：收入保障制度的建立應該在條件具備的鄉村先行一步，此其二。貧困地區應該在總結富裕地區經驗教訓的基礎上，專案由少到多，標準由低到高，逐步建立起適合自身特點的保障體制。
⒋村本位好，還是鄉本位好？所謂微型社群組合的社會保障體制，其實已經包含了不同規模的微型社群。村本位好，還是鄉本位好，沒有固定的標準，應該具體情況，具體對待，宜鄉則鄉，宜村則村。
一般來說，經濟比較發達，人均收入較高的地區，社群範圍可以大一點；鄉村工業比較發達的地區，社群範圍亦可適當大些；村與村之間經濟發展比較平衡，利益關係比較簡單的鄉可以考慮以鄉為本位。反之，經濟條件不好，人均收入低，以傳統農業為主，村與村之間利益關係複雜的鄉不宜以鄉統籌。從保障型別看，收入保障利益關係複雜，統的範圍不宜過大，相應地服務保障牽涉關係簡單。
從地區分布情況看，人口密集地區可考慮統的範圍大一點；而邊遠山區，人口居住稀散，保障範圍可以適當小一些。上述宜大宜小之間，錯綜複雜，僅僅提供了權衡利弊的方法。結合我國農村社會保障工作狀況和我們在試點工作中的體會，我們以為目前不宜提倡鄉本位。
其理由是：（）農村社會保障工作尚處在試點階段，無論是理論上的準備，還是實踐經驗都不充分。鄉級社群試點剛剛開始，尚未形成成熟的模式，不宜盲目提倡以鄉統籌。
（）目前全國各地的社會保障試點工作比較多的集中在經濟發達農村，這些農村地區一般都處在經濟結構變化的不穩定成長時期，經濟發展的跳躍性和波動較大，各種利益關係變動頻繁複雜，以鄉為本位就多一層利益關係，這就給方案的設計和之後的管理工作帶來許多困難。（）以村統籌的試點探索工作抓得較早，關係簡單，能動性大，且已經有了象「長源村」這樣的成功典型。因而宣傳和小範圍推廣村本位的社會保障體制的條件基本具備。
應該提倡、宣傳和推廣村級社會保障制度，積極探索鄉級社群社會保障體制。
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