公共管理學筆記
第一章公共管理導論
1.1公共管理的意義
公共管理代表著知識界和實務界對實現一種良好**治理的努力、希望和探索，即期望建立乙個有能力的、負責任的、有效率的、更能體現和實現民主社會基本價值的、不同於傳統官僚導向的**組織、政策及運作模式的新**治理。
公共管理是以**為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化**的治理能力，提公升**績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益。公共管理將公共行政視為一門職業，而將公共管理者視為這一職業的實踐者。
公共管理的性質：
1.公共管理承認**部門治理的正當性；
2.公共管理強調**對社會治理的主要責任；
3.公共管理強調**、企業、公民社會的互動以及在處理社會及經濟問題中的責任共負；
4.公共管理強調多元價值；
5.公共管理強調**績效的重要性；
6.公共管理既重視法律、制度，更關注管理戰略、管理方法；
7.公共管理以公共福祉和公共利益為目標；
8.公共管理將公共行政視為一種職業，而將公共管理者視為這一職業的實踐者。.
1.2公共管理學的發展與研究途徑
公共管理之發展
公共管理這一名詞首次出現在20世紀30年代。30年代末期，行政學者古利克為推動當時的行政改革，主張將管理主義與公共性目標相結合。在英國，2023年的《富爾頓報告》中，同樣表達了強化**表達能力的觀點。
嚴格來說，公共管理作為乙個研究領域，正式產生是在20世紀70—80年代，導致公共管理產生的主要原因，有學科發展方面的因素，也有現實背景。
1.公共管理發展的時代背景
從2023年威爾遜的《行政之研究》發表後，公共管理學便成為了一門獨立的學科。公共行政學的發展，依照行政學家亨利的觀點，經歷了不同時期的典範變遷。
第一階段：政治與行政二分法（1900—1926）。行政學者有古德諾2023年提出政治與行政二分法之觀點，主張政治是國家意志的表現，而，行政是國家意志的執行。
行政學著懷特於2023年亦主張政治不要干預行政，行政管理系科學的問題，應為出價值中立，而以追求經濟和效率為目標。公共行政在這一階段，關注的是研究如何有效運用資源以執行政策。
第二階段：行政原則（1927—1937）。在這個階段，許多學者關注建構「行政原則」。
魏勞畢於2023年出版了《公共行政的原則》，特別強調有一些科學的行政原則存在，這些原則可以被發現，行政人員一旦學會如何應用這些原則就可以成為專家，這些原則可以不考慮環境因素而適用於任何地方。
第三階段：公共行政即政治學。第二次世界大戰後，由於「政治與行政二分法」和「行政原則」受到人們的普遍質疑，公共行政開始向政治學回歸。
這時期的公共行政具有親愛昂列的規範取向。然而這時期的公共行政以建立規範理論為目的，為知識而追求知識，對改進公共行政實務助益不多。正如亨利所言，形成了有「公共而無行政」，對公共管理者知能的研究與培養，可以說沒有多大的建樹。
第四階段：公共行政即管理學。從2023年至70年代起，一部分行政學者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉向管理領域尋求發展。
這一時期的公共行政是建立在這樣的基本假設基礎之上：一是公共行政與私人部門的行政沒有本質的區別；二是強調一般管理，或類同管理；三是企業績效優於**績效，而主張師法企業，提高**績效。這一階段將公共行政專項管理，為日後公共管理途徑的發展奠定了基礎。
然而，將公共行政類同於一般管理的研究，受到許多學者的質疑。質疑之一便是公共管理與私人管理是否相同；質疑之二是企業是否比**有更高的績效。
總之，公共行政即管理學的發展，形成了有管理無公共的窘境，完全忽略了公共管理所處的政治環境和公私管理之差異，由於大環境的差異，私人部門的知識、機能、概念和工具，在引入**部門運用後便產生了格格不入甚至失靈的情形。
在這樣的背景下，有相當一批的公共行政學者試圖將傳統公共行政的規範取向和一般管理的工具取向結合起來，發展不同於傳統公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。
2.公共管理的時代背景
公共管理的發展，除了學科發展的因素以外，還具有重要的歷史背景和現實原因。
具體分析，導致公共管理興起的時代因素有：
（1）**規模的擴大和**角色的膨脹以及社會對**之不滿。二戰後，在福利國家觀念推動下，**的權力不斷擴張，**職能範圍擴大，角色多元化，其結果是，一方面**必須投入大量的資源以提供公共服務；另一方面為支付大量的公共開支所採取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，對**的抨擊有三個方面：
一是認為**的規模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是**的範圍，**自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替代方法可以運用；三是**的行事方法，認為通過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效。
（2）經濟因素與財政壓力。工業化國家朝著福利國家方向發展，造成**每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了**的預算和經濟，而經濟衰退、失業率的上公升則形成了政治、經濟的不穩定；另一方面國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國**造成巨大的改革壓力。
（3）社會問題與**不可治理性問題的增加。隨著工業化和科技發展，在社會進步的同時也引發了諸多的社會問題，**所面臨的公共問題的複雜性、動盪性和多元環境，導致**不可治理性的增加；另一方面，面對日益複雜的社會問題，傳統的**功能確有力不從心之感，加之管理制度的墨守成規、不負責任、衙門作風等等，均引發了對**的信任危機和合法性危機。在此情況下，**改革呼聲日盛。
（4）新右派學說與保守主義政治意識形態的巨大影響從20世紀70—80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多缺點。在他們看來，**之失靈比市場更為嚴重，在這種意識形態下，親市場、反國家的信念大行其道。
公共管理的研究途徑及特質
依管理學家波茲曼的觀點，儘管研究公共管理的途徑及理念有差異，但就概念的演進而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策途徑（public policy approach，簡稱p途徑）以及企業管理途徑（business approach，簡稱b途徑）。
途徑下的公共管理
p途徑下的公共管理認為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關。p途徑研究的公共管理一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務的管理者，同時他們特別強調具有政策制定權的高階行政主管的管理策略。依此，自然相當重視公共管理的政治傾向。
以研究取向而言，p途徑十分重視非理論性的、非量化的，以實務為基礎的規範取向；在研究方法上，大多是採用個案研究法，因此p途徑代表公共事務管理的柔性面，政策分析則代表硬性面。
波茲曼總結認為公共政策取向的公共管理有三個基本共識：
（1）視公共管理為政策分析互補之物，成為這些學院教學課程的方向；
（2）在教學研究上十分重視個案研究，以從事實務工作者的經驗為教材；
（3）以高層管理者，特別是政治性任命**為教學研究物件，致力於促進此類人員與學界之間的溝通對話。
2．b途徑下的公共管理
b途徑下的公共管理研究也是始於20世紀70年代，企業行政管理學院開始重視工商政策與管理戰略，受此影響，一些學者發展起b途徑下的公共管理。
b途徑下的公共管理與p途徑下的公共管理相比，有以下不同之處：
（1）b之課程設計依循商學院的傳統，p則依循公共政策學院的傳統；
（2）b並不強調公共與私人組織的差異，p則特別凸顯公共組織的特殊性；
（3）b企圖與公共行政合流，p則企圖擺脫公共行政，而形成乙個獨立的管理領域；
（4）b重視策略與組織之間的管理，是過程取向的，因而非常強調組織設計、人事與預算等問題；但p則強調政策與政治問題；
（5）b主張採用量化分析，後者則採用個案研究方法；
公共管理學之特質
公共管理作為一門學科或研究途徑，顯示了如下特點：
1．公共管理基本上是乙個整合性的概念。基本上介於企業管理與公共行政之間的「第三條道路」。公共管理在「什麼」與「為何」層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在「如何」層面上沿襲企業管理。
2．公共管理是將私部門的管理手段運用於公共部門，但並未改變公共部門的主體性。公共管理並不否定公共部門的特性，主張在維持「公共」性格的基礎上，運用私部門的管理手段或管理精神以解決公共問題，滿足民眾需求。兩者的關係是互補而非替代。
3．公共管理重視與外部環境的關係，強調以最高管理者的戰略設計、政策設計為焦點。任何公共事務必須解決兩大問題，內部/技術問題、外部/整合問題。當代公共管理非常重視外部整合問題
4．公共管理不完全等於「**管理」，而意味著一種新治理。公共管理中的管理者不一定完全是**，私部門、非營利部門、非**組織等都是重要組成部分。它強調的是治理，即由眾多行動者組成乙個關係網和眾多行動者之間的合作夥伴關係。
5．公共管理強調價值調和與責任。公共管理強調價值調和，不僅重視經濟、效率、效能，同時也重視公平、正義和民主。公共管理在主張彈性、自主管理、授予權能的同時，強調責任的重要性，並認為只有發展客觀有效的績效測量標準，**的責任才能落實。
6．公共管理關注和重視**改革與再造。公共管理，公共管理的興起與發展，與20世紀70—80年代以來**改革與再造緊密相連。**部門的改革、變革、再造、創新一直公共管理研究的主體。
7．公共管理是乙個科際整合的研究領域，它從政治學、經濟學、社會學、心理學、管理學借用了許多理論與方法。現階段公共管理的最大挑戰之一便是一方面建構理論，另一方面兼顧實際。
公共管理學：是一門新興的學科與學派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題、處理公共事務所需的知識、技能與策略。作為一門學科，它以公共管理者作為教學與研究的物件；既重視公共管理的外在環境，又重視內在的管理；公共管理重視私部門的管理方法和技術，但未改變公部門的主體性；作為一門學科，它是科際整合的。
1.3公共管理的特質以及與私部門管理的區別
以**為核心的公共部門與企業管理畢竟是兩種不同型別的組織和實體，其組織性質決定了二者之間存在著本質的差別：
政治權威與經濟權威
公共管理的主體是**，本質上是國家的活動，不可避免地包括政治權威的作用。****雖然是公共服務的提供者，但也是政治權威的執行者，所以許多公共管理活動本身就有強制性，當人民違反法令的事情發生時，其便可以在職權範圍內依法予以處理，而其他組織不具有這種公權力。
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