九十年代以來，「三農」問題的凸現和村民自治在鄉村社會的全面鋪開已經成為中國農村研究的兩個重要議題。然而，這兩個範疇所涉及問題的相關性卻較少有深入的討論。目前學界的研究大多則重與其中乙個方面的問題而忽視另乙個方面。
從政治學和政策學的角度來看，鄉村自治與「三農」問題兩者之間存在著某種必然的聯絡。因此，從農村治理模式和農村政策選擇之間的互動關係來研究「三農」問題具有理論和實踐的雙重意義。
當前鄉村治理模式對村民自治的結構性限制
自80年代人民公社解體以來，中國鄉村治理基本上實行了鄉級基層**加村級自治和民主選舉的治理模式。鄉村民主自治是自上而下推動的一種制度變革，其目的是在農村的最基層建立「自我管理、自我教育、自我服務」的群眾性自治組織，並通過村民選舉為這種自治賦予「民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督」內涵，以保障鄉村的政治穩定。農村開始實行村民自治和基層選舉以來，國家行政權威似乎是從鄉村基層向上收縮到鄉鎮一級，村一級權威的**也似乎是從國家行政權威轉向了全體村民的認可程度。
權威授予**的改變無疑會使村一級決策向地方利益共同體的要求方面發展。這些變化在一定程度上改變了鄉村治理的方式方法。
然而，在鄉村自治和民主選舉的發展中也存在著許多結構性的限制。如這種制度安排在實踐過程中具有很強的行政主導性，自治權威仍然帶有相當程度的官僚化特性，表現為村一級權威**的轉移並不徹底，村黨支部仍然是村級權力組織的核心；而村委會的權威仍然依賴於上級黨政機關的支援。更重要的是，縣鄉級黨政機關對村級選舉擁有具體的指導權，對引起爭議的決定擁有實際的裁決權。
另外，這種村民自治是一種鄉村社會中最原始（基本上以自然村落為主的）也是最小單位中的自治，民主自治的功能只限於自治組織內部的利益調整。山西華圖供稿
總之，由於權威的依附性和自治規模的限制，這一改革更多是表象性的而不是實質性的。由於相互隔離的、分散的單個行政村落的自治和民主選舉自組織不可能直接影響國家層面的政策選擇，難以約束基層**的行為，故而無法改變農民在社會利益分配格局中的弱勢地位。**對農業、農村和農民的「區別對待」政策沒有因為村民自治和基層選舉而得到改變，國家通過**基層行政機構對農村社會的強控制治理模式也沒有發生本質上的變化。
所以在目前的情勢下，中國鄉村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉型不能夠徹底解決農業、農村和農民在現代化和市場化程序中所面臨的發展困境。
政策結構和管理體制是「三農」問題的主要原因
三農問題產生的原因是複雜的和多方面的，但主要原因有三個方面。首先，從經濟的角度來看，農業生產主要依賴的要素仍然是土地和勞動力，地少人多的現狀在相當大的程度上制約著農村人口的收入增長。尤其是近幾年來，農用耕地總面積的遞減在不斷加快。
此外，農村中的技術市場、人才市場、資金市場、資訊市場以及產品的加工流通市場普遍發育不足，不能有效地轉移農村剩餘勞動人口，也制約了農業的經濟增長和農村發展。
其次，從國家政策結構的層面看，因「趕超」發展戰略長期積澱形成的城鄉「二元」社會結構和對農村仍然區別對待的政策，造成農村的相對貧窮落後。在稅負方面，「城鄉差別」的稅收體制使得了農民比城市人口承擔了更多的稅負。並且90年代以來，隨著市場體制的不斷發展和外資企業的流入，鄉鎮企業普遍不景氣，生產效率下降，發展速度回落，吸納勞動力的能力減弱，從而也影響到鄉鎮企業對農村的反哺能力。
在中西部地區有活力的鄉鎮企業更少，且生產效益差，對農村的反哺能力更為有限。但在這種背景下，在全國工農業生產的格局中，**的政策仍然主要偏向於工業和城市的經濟發展。在全國範圍內依然是「以農補工」的政策格局。
山西華圖供稿
其三，從行政管理體制的層面看，由於財政權下放、行政承包、和壓力型體制的強化，縣、鄉農村管理體制已經形成高成本執行的格局。縣、鄉級**機構和行政人員普遍過於龐大並不斷的自我膨脹，造成農民負擔過重。鄉鎮體制建立之後，在缺乏有效管理和約束的情況下，鄉鎮機構和人員的急劇增加，維持機構運轉和人員工資的費用也急劇增加。
為了生存，鄉**必然需要增加「非規範性收入」以補貼財政支出，其辦法是將這些財政缺口通過軟約束的「統籌提留」、行政性收費以及各種名目的集資等方式強加在農民的頭上。鄉鎮黨政機構和人員的不斷增長以及農民負擔的不斷加重，使得「三農」問題日漸凸顯，農民與地方基層**之間的對立和衝突不斷公升級和惡化，這種情況在中西部較為貧窮的地區尤為嚴重。
以上三個方面是造成城鄉貧富之間的差距不斷擴大的主要原因，而城鄉差別對待的政策結構和高成本執行的縣、鄉鎮管理體制則更具有本質性。在現有的差別對待政策體制下，農業作為弱勢產業不能得到應有的政策保護，而且繼續在為其他產業和城市的發展支付成本。現行的縣-鄉管理體制也將其高成本以各種正式的和非正式的方式轉嫁給農民。
「三農」問題的長期延續和加重不但阻礙鄉村社會的發展，而且還影響到鄉村政治的穩定。
解決「三農」問題的政策瓶頸
「三農」問題不斷加重所引發的農村政治穩定問題，已經引起了**決策層和知識界對農村問題的重視。十六大以來新的國家領導集體業已將解決「三農」問題列入重要政治議程。一些相關的具體政策已進入試點推行階段，如推行農村「費改稅」政策和「農轉非」政策的調整，並同時加大了**財政對包括義務教育在內的農村公共財政的支援。
但是，在國家農村整體政策沒有結構性變化以及縣-鄉管理體制沒有進行實質性改革的情況下，這些針對具體問題的具體政策大多遇到執行難的政策瓶頸。
「三農問題」的產生和難以解決的原因是與國家政策結構和行政管理體制上的問題相關聯的，它不僅觸及到了縣-鄉管理體制的結構性問題，而且業已跨越了農村社會的邊界，觸及到了國家巨集觀政策中的結構性問題。解決「三農」問題維持農村政治穩定必將涉及農村治理模式的結構性變化，涉及到農村基本政策和管理方式的大幅度調整和創新。只有通過國家政策結構上的重大調整和行政管理體制上的重大改革才有可能徹底解決目前的困境。
具體講，就政策選擇層面而言，農村稅費改革必須結合**和省級財政對農村公共事業建設的投入以及縣鄉級**的機構改革；減輕農民負擔和增加農民收入的問題必須有相關政策能夠保障農民的正當權益不受侵犯；國家的巨集觀政策必須打破「二元」社會政策基調，進一步改革現有城鄉分離的相關政策，允許農村剩餘勞動力向城市勞動力市場的合理流動，減少農村人口，加快城市化程序。這些政策必然要涉及到城鄉利益結構的重大調整，涉及到鄉村治理中國家和鄉村社會關係的調整。佔總人口約70%的農民能否在這一重大利益調整中產生應有的政治影響力，將在一定程度上決定著利益調整和國家與鄉村社會關係調整的程度，也將在相當程度上決定著鄉村治理模式的結構性變化的方向和程度。
山西華圖供稿
農村政治穩定與治理模式的結構性變化
中國正在進行具有現代化意義上的社會經濟轉型，解決轉型時期農村發展的問題有賴於**權威對農村政策的合理選擇，有賴於鄉村自治與鄉村利益共同體在更大範圍上的再造。然而在當前全國政策結構性調整中，農村政策的選擇依然要受到國家整體發展戰略的制約，受到業已形成的利益格局的限制。因此，國家政策結構中城鄉「二元化」政策體系的調整無法在短期內發生重大變化。
在此條件下，進一步推進鄉村治理模式的轉型，改革高成本執行的縣-鄉管理體制，在解決「三農」問題，緩和農民與基層政權矛盾方面將會更具有重要的現實意義。
從增加農民收入著手解決三農問
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