中國農地保護：理論與政策分析①
錢忠好（揚州大學商學院經濟學系，225009）
內容提要：，但農地保護政策體系內含的不完全性往往導致政策失靈。實施積極的農地保護政策是中國**基於現實條件的理性選擇。
但是，以耕地總量動態平衡、土地用途管制、農地徵用管制為主要內容的農地保護政策儘管對保護我國有限的農地資源起到了一定的積極作用，但並沒有達到預期的政策目標，其原因就在於農地保護政策目標出現偏差及農地保護政策執行具有不完全性。要切實實現土地資源的社會最優配置，就必須在理順國家經濟關係的同時，採取諸如修正農地保護政策目標、完善農地保護政策執行合約、強化農地保護政策執行機制等措施。
關鍵詞：農地保護，市場失靈，政策失靈
前言民以食為天，土為農之本，有限的農地資源不僅是重要的生產資料，而且是人類生存和發展的基礎，能否保有足夠數量的農地資源直接關係到乙個國家能否實現社會經濟的可持續發展。特別地，對於我國這樣乙個人口眾多、人均農地水平較低的發展中國家，採取必要的農地保護政策無疑具有更加重要的意義。
縱觀人類土地利用的發展史，乙個客觀存在的事實是：隨著社會經濟的發展，大多數國家普遍採用土地利用干預政策，特別是適度的農地保護政策（劉書楷，1998；呂萍，2001；張安錄等，2001；黃賢金，2002）；同時，另乙個不爭的事實是，許多國家農地保護政策的實施並未達到預期的目標（錢忠好，2002）。以中國為例。
為切實保護有限的耕地資源，****一直將農地保護作為一項基本國策，近幾年來更是三令五申，要求各地加強土地管理，節約用地，制止亂占耕地，並在修訂的《土地管理法》中特別強調耕地總量動態平衡制度、土地用途管制制度、土地徵用管制制度。儘管說這些措施的實施在一定程度上有助於保護耕地，但政策執行結果與預期的政策目標仍有一定的差距。2023年是國家凍結土地非農占用審批、加大耕地保護力度、執行耕地總量動態平衡政策的第一年，但2023年我國耕地動態平衡的目標仍未能實現。
2023年全國因建設占地、農業內部結構調整以及災毀共減少耕地693.5萬畝，因開發復墾和土地整理新增的耕地只有489.7萬畝，增減相抵，一年中耕地損失達到203.
8萬畝（侯東民等，2000）。
儘管理論界充分肯定了農地保護的積極意義（劉書楷，1998），討論了耕地變動對經濟發展的貢獻（li xia,1999），**了農地保護的動力機制 (付梅臣，1997；張安錄，1998；侯東民，2000；陳印軍，2000；錢文榮，2001)，並從經濟的、行政的、法律的角度提出了一系列的政策提議（秋林，1997；曲福田等，1998；鄭振源，2000）。然而，現有研究對上述事實缺乏有說服力的解釋和說明。顯然，對其進行理性的思考，分析其存在的經濟學原因，無疑有助於我國**採取更為有效的農地保護措施。
本文利用外部性理論，從土地資源私人配置和社會配置不一致的角度研究**農地保護的發生機制；在此基礎上，研究農地保護的執行機制，分析農地保護政策失靈的原因所在；進一步地，對現行中國農地保護政策進行深刻的反思，**政策失靈的具體原因；最後是簡要的研究結論。
一、土地利用私人決策與社會決策的張力：一般分析
土地作為一種稀缺資源，其稀缺性就在於它無法同時滿足社會經濟發展的所有需要。設土地資源總量為k，且存在稀缺特性，土地資源主要有兩大用途：農業用途和非農業用途；設農業用途和非農業用途的土地資源（簡稱農地和非農地）數量分別為k1和k2，淨收益分別為nr1和nr2，邊際淨收益分別為mr1和mr2，並為本用途土地利用水平的函式，且遵循土地報酬遞減法則；假設土地資源可以在兩用途之間無障礙地轉換①。
要實現土地資源最優化配置，必須滿足下列最優化條件：
max s=nr1+nr2
k1+k2≤k
nr1=f(k1) nr2=f(k2)
顯然，當且僅當mr1=mr2時才能使淨收益之和達到最大。
土地資源兩用途配置見圖1。
圖1中， e點成為土地資源配置的均衡點。此時，農地利用數量為k1，非農地利用數量為k- k1。如果土地資源是充裕的，則由mr1=0和mr2=0所確定的最優農地和非農地數量分別為k1′和k2′。
k< k1′+ k2′,表明土地資源是稀缺的。
無疑，土地資源在農業用途和非農業用途之間的配置與兩種用途的邊際淨收益有關。邊際淨收益的變化會引起土地資源在不同用途之間配置數量的變化。
進一步地，農地淨收益＝農地總收益—農地總成本；非農地淨收益＝非農地總收益—非農地總成本。
從邏輯上不難理解，如果土地資源配置私人最優決策與社會最優決策不相一致，就會產生土地資源私人利用和社會利用的矛盾，由此需要**從社會公共利益的角度出發，對土地資源利用進行必要的干預。
1、 土地資源利用的私人決策
為研究問題方便，我們作下列假設：土地資源兩用途配置不受勞動、資金、技術等的限制②，兩用途的相互影響可以忽略不計。對私人決策而言，影響土地資源兩用途配置的因素主要有土地產品**、生產成本、轉換成本①。
第一，土地產品**。假定農產品市場和非農產品市場都是完全競爭市場，因此，對私人決策而言，土地產品**曲線是一條平行於橫軸的一條直線，土地產品**的變化會引起邊際淨收益曲線的上下移動，進而引起土地資源兩用途配置數量的變化。
在圖２中，由土地農業用途和非農業用途的私人邊際淨收益mrp1和mrp2所確定的均衡點為ｅp；農產品****，使mrp1變化為mrp1′ 均衡點相應地由ｅp變動為ep1, 農地數量增加；非農產品****，使mrp2變化為mrp2′ 均衡點由ｅp變化為ep2，農地數量減少。由此可見，農地數量與農產品**成正比，與非農產品**成反比。
第二，土地產品成本。農產品成本上公升，減少了農地淨收益，相應地，農地數量減少；非農產品成本上公升，減少了非農淨收益，非農地數量減少。因此，農產品成本對農地數量有反向作用，非農產品成本對農地數量有正向作用。
第三，轉換成本。從動態的角度分析，土地產品**、生產成本等的變化會引起土地不同用途之間的轉換，但土地用途的轉換不會無成本地發生。轉換成本的存在減少了土地用途轉換後的預期淨收益，相應地減少了土地資源的轉換量，由此減少新用途土地利用數量。
因此，轉換成本的大小與新用途土地資源配置數量成反比。特別地，當轉換成本極大時，就會使土地用途具有一種「粘性」。一般地，轉換成本具有下列特性：
土地農業用途轉變為非農業用途的轉換成本較低，非農業用途轉變為農業用途的轉換成本較高。
2、 土地資源利用的社會決策
從社會的角度分析土地資源的兩用途配置，不僅要考慮到土地利用的私人收益和私人成本，而且要考慮其行為的外部性。對社會而言，社會收益=私人收益+外部收益；社會成本=私人成本＋外部成本。
土地利用的外部性十分明顯。土地利用的外部性主要表現為當代人之間的外部性和向未來延伸的外部性（錢文榮，2001）。
農地利用的社會收益不僅包括取得土地產品的直接性生產收益，而且包括外部收益，這種外部收益在市場經濟條件下主要表現為農業對國民經濟增長和發展的貢獻，如產品貢獻、市場貢獻和要素貢獻（黃守巨集，1994）。蕭景楷等（1999）的研究表明，農地資源的使用除具有糧食安全外，還具有生態保育、清潔空氣、水資源涵養、優美景觀等外部收益。據測算，以2023年**為基準，台灣農地環境效益的總價值為每年新台幣2230億元，每公頃每年可產生26萬元的環境效益（蕭景楷等，1999）。
外部收益的存在使得社會農地邊際淨收益大於私人邊際淨收益。
土地非農社會成本不僅包括私人成本，而且包括外部成本特別是使用者成本。使用者成本是指現在使用某種資源而不是留給將來使用所產生的成本。這一概念由alfred marshall首創，bain(1937)、d**idson(1963)、adelman(1972)等將這一概念應用於研究可耗竭資源的動態配置問題。
在圖３中，外部性的作用，土地農用和非農用的社會邊際淨收益曲線分別為mrs1、mrs2，均衡點為ｅs。
同樣，土地農用所產生的外部成本及非農用所產生的外部收益也會引起社會淨收益曲線的變動，並進而影響土地資源的社會最優配置。
不難理解，農地外部收益、非農外部成本對社會農地利用水平有正向作用，農地外部成本、非農外部收益對社會農地利用水平有反向作用。
3、 土地資源利用私人決策與社會決策的張力
土地資源利用中私人收益與社會收益、私人成本與社會成本的不相一致，導致土地資源私人配置與社會配置的不相一致。借助於圖3，我們可以清楚地發現這一點。
圖3中，由私人邊際淨收益mrp1和mrp2所確定的私人土地利用均衡點為ep，此時農地利用水平為kp；由社會邊際淨收益mrs1和mrs2所確定的社會土地利用均衡點為es，此時農地利用水平為ks。外部性的存在，使土地資源利用私人的最優決策水平偏離了社會的最優決策水平。私人土地利用淨收益最大化的自利追求與社會土地利用整體長期效率之間存在著矛盾和張力，這就要求**對人們的土地利用活動進行必要的干預①，以實現社會範圍內土地資源配置的帕累託最優。
外部性的作用使土地資源配置私人決策與社會決策的張力呈現以下幾種狀態：
狀態１：土地農用不存在外部性，但非農利用行為產生外部收益，增加了社會非農淨收益。見圖４。
圖４中，私人土地資源配置的均衡點為ep，社會土地資源配置的均衡點為es。由於私人決策的農地最優利用水平kp高於社會的最優水平ks，**對私人的土地非農化行為往往採取鼓勵性的政策，促進土地非農化②。
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